修正与国家职权的变迁
——泉州师院
从1949年中华人民共和国成立至今，中国已经颁布实施了四部。它们是1954年、1975年、1978年和1982年。由于时代背景的不同和各自的政治环境的迥异，这四部对于新中国国家建设的一些重大问题的规定各不相同。其中，特别引人注目的是这四部对中国国家制度的不同规定。这四部在国家的设置与否、职权大小、任期长短等诸多问题上存在着显著的差别，发生了重大的变化，并且这种变化在很大程度上与中国政治发展及政治民主化的进程紧密相关。所以，研究这四部在国家制度问题上的变迁，将有益于探寻当代中国政治发展的轨迹，管窥当代中国政治民主化的艰难历程。
一、“谁是国家元首？”——国家法律地位认定的变迁
在“王朝国家”时代，国家元首一般由国家的君主担任，并拥有绝对权力。在现代意义上的“民主国家”时代，国家元首的概念发生了深刻的变化，并基本上形成了君主制下的君主和共和制下的总统（或）两种类型的国家元首。当然，世界各国由于历史传统、文化结构、民族特性和经济发展水平等的不同，其国家元首的名称、职权、产生方式、任期长短等也不尽相同。
新中国成立后，中国党和中国迅速行动，通过土地改革等一系列民主改革，完成了民主的遗留任务，并在中国建立了新民主主义制度。此后，经过1953年至1956年三年的社会主义改造，一种最初是参照“苏联模式”但是在其后的“中国化”实践中又逐步摆脱了这种模式并日益凸显中国特色的社会主义制度在中国建立起来。那么，在这种
全新的制度环境下，中国的国家元首是谁，或者说由哪个机关执行元首职权呢？
1954年9月20日，中华人民共和国第一部获得通过。这就是著名的“五四”。在这部的草拟过程中，就有人提出国家的法律地位问题，并在草案上加入了“中华人民共和国为国家之元首”①的字样。但是，在接下来的对草案的讨论中，起草委员会的许多代表特别是本人都对这一提法提出了反对意见。他们认为这一提法与中国的国体、政体不和，也与的本意不相符合，不科学，所以还是不写为好。最终，对于各种修改意见都考虑过，最后认为还是取消比较好。这样，对于国家的法律地位，这一部没有做出明确的规定。但是，在公布前的9月15日，刘少奇在一届全国一次会议上作了《关于中华人民共和国草案的报告》，对国家元首问题进行了说明。他说：“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国结合起来行使。我们的国家元首是集体的国家元首。”
按照刘少奇的说法，全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国共同构成了中国的国家元首。实际上，在这部公布之后的政治生活中，由于在国家机构体系中所处的位置，又由于从事着，特别是在程序上从事着一般应由国家元首从事的活动，而且享有国家元首的礼遇和尊严，因此，国际、国内均把国家视作中华人民共和国的国家元首。而且，事实表明，自从1954年颁布实施以来，无论是全国常务委员会的委员或者是委员长、副委员长，都不居于相当于国家元首的位置，都没有从事一般应由国家元首从事的活动，享有国家元首的礼遇和尊严。所以，中国的国家元首在的文字上虽然并没有出现，但中华人民共和国乃是国家元首，这应是不争的事实。
1975年，新中国第二部颁行。在这一部中，国家的建制被正式取消，“中华人民共和国”一节在中也被删去。与此同时，全国常务委员会则继续拥有
“召集全国人民代表大会会议，派遣和召回驻外全权代表，接受外国使节，批准和废除同外国缔结的条约”等系列权力，成为事实上的国家元首。不过，“七五”同时也把“五四”所规定的由国家行使的另外一些职权，改为由行使，包括：“提议任免总理和的组成人员”，“统率全国武装力量”等。这就使同时具有了国家元首的部分职能。“文化大”后，在的主持下，新中国第三部——“七八”于1978年获得通过。这部对于国家的态度没有发生变化，仍然坚持不设国家。有所改变的是，“七八”对全国委员长的职权进行了清晰的规定，并给予这一职位相比“七五”而言更多的权力。
1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了中华人民共和国成立后的第四部——“八二”。“八二”在第三章国家机构中开列了“中华人民共和国”一节，恢复了国家建制。这部对国家的规定基本上沿袭了1954年“五四”中的相关规定，并对职权进行了部分更改。根据1982年通过的《中华人民共和国》第三章第二节的规定，中华人民共和国拥有根据全国和其常委会的决定公布法律、任免总理和其他组成人员、发布特赦令、宣布战争状态、发布动员令、授予国家勋章；代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国常委会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定等重要职权。但与此同时，该部取消了“五四”中原本属于国家的两项职权，包括召开最高国务会议和统率武装力量。这实际就使国家从原来的实权元首成为虚位元首。此后，“八二”虽于1988年4月、1993年3月、1999年3月和2004年3月经过四次修正，但每次都继续维持国家的建制，最终使国家制度得到了真正的确立。
从新中国建立至今，四部分别对国家的法律地位进行了不同的规定。国家的建制也从有到无，又从无到有，出现了长期的反复。经过上述反复与变迁，国家的重要性终于得到确认，国家的国家元首地位也最终得以确立下来。
二、“设不设国家？”——关于国家设立与否的争论
国家一职在当代中国历史发展的不同时期发挥着不同的作用。但是，毋庸置疑的是，国家这一职位对中国而言是不可或缺的。这应该是一个常识，但是这个常识在中国被人们所广泛认同却经历了多次的历史反复。
1949年中华人民共和国成立之时，并没有设置国家一职，而是设立了，由任一职。1954年，在起草新中国第一部时，决定更改国家的机构设置，设立国家一职。对此，认为，“我们中国是一个大国，叠床架屋地设个，目的是为着使国家更加安全。……设国家，在与全国人民代表大会常务委员会之间有个缓冲作用。”在共和国第一部设立一职后，理所当然地成为中华人民共和国第一任国家。但是，到了1957年，却提出准备退居二线，不当国家，并且为此发表了声明。因此，1959年召开的第二届全国人民代表大会没有再选举，而是选举刘少奇为中华人民共和国。此后，没有再担任国家一职。“文化大”开始后不久，国家刘少奇被。自那时起，国家一职便长期空缺。这在政治上是不正常的状态，不可长此下去。但对来说，他既不便再去担任这一职务，也不愿再看到第二个刘少奇式的人物担任国家的情形出现。因此，为了解决种种矛盾，最好的办法只能改变，不设国家。这也许是经过反复思考之后做出的决断。
1970年3月，经过长期考虑后，向提出召开第四届全国人民代表大会和修改的意见，并建议不设国家。但是，在已明确表示不设国家的情况下，内部多数人仍希望设立国家一职，并由担任国家。对于关于国家问题上的上述态度，多次提出了反对意见。即便如此，内部关于这一问题的意见仍然没有达成统一。就在九届二中全会召开的前一天——1970年8
月22日，当政治局常委开会时，除外，其他四位常委仍然一致同意设立国家。对于这一意见，再次表示了反对。他指出：设国家，那是个形式，我提议修改就是考虑到不要国家。如果你们愿意要国家，你们要好了，反正我不做这个。在这一次讨论中，支持设立国家的意见明显处于压倒性的多数。但是在当时那种个人迷信、盛行的年代，的话无疑具有最后的决定权。所以高层就只能服从的决定，不再提议设立国家。但是，在第二天会议开始后，林彪却突然行动，在没有与其他常委打招呼的情况下抢先发言，主张设立国家，并得到了许多与会者的支持。在这种情况下，对支持设立国家的林彪等人进行了严厉的批评，并指出：“设国家的问题不要再提了……如果再继续这样搞下去，我就下山，让你们闹；再不然，就辞去党职务。”由于的坚决态度，会议决定停止关于设立国家的讨论，恢复原定议程，并按照的意见，没有设国家。而且，以这一事件为导火线，最终导致了与林彪的分道扬镳。
“文化大”后，选择了“两个凡是”，选择了继承，而不是批判、扬弃的思想中的错误。1978年就是在这种背景下制订，并颁行全国的。在这一部中，原“七五”中与的设想有关的内容，在此都得到了保留，没有进行任何改动。
复出以后，对等人的上述做法进行了针锋相对地批评，并逐渐扭转了局势，使国家政治生活开始向正常的方向迈进。新中国成立后的第四部的起草、制订工作也在这种形势下展开了。1980年8月30日，中国员会向第五届全国人民代表大会第三次会议团提出《关于修改和成立修改委员会的建议》，正式提出了修改的任务。在此次修改和意见征询过程中，与会代表、专家学者、各界群众各抒己见，表达了自己对修改工作的看法。其中，对于国家设置与否的问题，大致形成了三种不同的意见：一、设立国家；二、不设国家，由委员长或国务
院总理改称，并行使元首职权；三、建议常委会改称为“常务团”，委员长即是该团，实行集体领导。在上述三种意见中，第一种意见居于压倒性的多数，并得到了的明确支持。但是，由于多次在公开场合声称他不会担任国家，因此，当时有许多人说：如果要设国家，只能由同志担任，但是小平同志又不愿意担任，所以只好不设国家。在此之后，国家的设置与否又成为一个非常敏感的问题，一时之间无法决断，并引起了国际、国内各界的广泛关注。甚至有一些媒体对我们关于国家的争论认定为内部的“权力之争”，并认为“问题的症结不只是在是否重设国家一点上，而是重设国家该由何人出任的一点关键上”。在这一关键时刻，指出：“除了我，别人也可以担任。”同时，他进一步强调指出：“如果国家需要就设立，不能从对某一个人的考虑来确立我们国家的”。最终，在的坚持下，恢复设立国家的决定没有再出现反复，并于1982年12月4日随着的通过而得到正式确认。而且，再未出现任何改动。
自1954年规定设立国家到1982年恢复设立国家，国家的设立与否一直是一个争论不休的热门话题。伴随着这个话题的消逝，新中国实现了从“因人设事”到“因事设职”的巨大转变，中国的政治文明也取得了巨大的进步。
三、“终身还是限期？”——国家任期时限的变迁
1954年公布的“五四”第39条规定：“中华人民共和国任期四年”。但是对于在任期四年之后是否可以连任，可以连任几届，是否可以终身任职，都没有做出明确的规定。也就是说，只要国家身体健康，愿意继续担任职务，那他（她）就有可能一直当下去，成为事实上的终身制元首。
实际上，在对草案初稿征求意见时就有人对这一问题提出意见，并建议“应规定
‘连选得连任’和可连任几次”。但是这条意见在此后的讨论中并没有被提及，也没有写入。那么，为什么起草委员会没有重视这条意见，为什么“五四”会出现今天看来如此之大的制度漏洞呢？笔者认为，原因可能在于以下三个方面。第一，当时作为“五四”重要参考的大多没有连任。1954年1月15日，在关于起草小组的工作计划给刘少奇并的电报中指出，此次制订主要参考的文件包括：1918年苏俄，1936年苏联，罗马尼亚、波兰、德国、捷克等国，1913年天坛草案，1923年曹锟，1946年蒋介石，法国1946年。在上述10部供参考的中，除法国1946年明确规定“大总统……连选得连任但以一次为限”外，其它都没有明确规定国家最高领导人的连任问题。因此，可能是借鉴上述特别是社会主义国家的缘故，中国的制订者们没有将任期的问题加入到条文中去。第二，从中国的历史文化传统、当时国际国内的形势和当时党内、国内的大众心理而言，任期的提议并不现实。在经历了长期的斗争之后，党内和国内很多人对有着极大的感激和崇拜之情，并对他寄托着无限的期望。因此，他们希望可以长期甚至是终身担任党和国家的最高领导人，而不愿意看到他从领导岗位上走下来。可以作为佐证的是，在第一部起草委员会成员陈叔通和黄炎培于1957年5月听闻决意不再担任下一届国家后，当即给刘少奇和周恩来写了一封信，指出：“尚未，国际两大阵营尚在剧烈斗争的时候。在此期间，最高领导人还是不更动为好。诚然要强调集体领导，但在短期过程中全国人民还认识不清楚，集体领导中突出的个人威信，仍是维系全国人民的重要一环。似应再连一任，而于第三十九条第二项‘任期四年’下加一句‘连选不得过两任’，则以后依法办事，可以解除全国人民的种种惶惑。”上述二老的话应该代表了当时很多人的心声。因此，在1954年制订的时候，国家限期的建议不可能获得通过。第三种可能在于，当时的起草委员会成员都十分清楚，根据产生的未来的国家确定无疑会是。因而，在中国文化传统的潜在作用和草案初稿执笔人复杂心理的双重作用下，他们有可能对任期问题持谨慎，甚至是忌讳的态度。这也就是后来所讲的“因人设事”。
在决定辞去国家后，他曾经提出修改，国家任期的考虑，但后来没有成行。在此后的时间里，由于担任国家的刘少奇与担任党的之间的矛盾逐步升级，改变了对国家一职的态度，坚决不再设立国家。国家的建制不复存在，而其任期长短与连任与否更是无从谈起。1982年，新中国第四部得以通过。在这一部中，除恢复了原“五四”中关于国家的建制以外，还更改了国家的任期时间，将的任期时间由原来的四年改为五年，且“每届任期同全国人民代表大会每届任期相同”，以保证权力的正常过渡与衔接。而且，该还增加了对国家连任的，明文规定国家“连续任职不得超过两届”。
在经历了多次的反复后，中国的国家制度得以确立，其职权范围亦最终固定下来。根据1982年规定，“中华人民共和国根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，公布法律，任免总理、副总理、国务委员、各部、各委员会主任、审计长、秘书长，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。”而且，“中华人民共和国代表中华人民共和国，接受外国使节；根据全国人民代表大会常务委员会的决定，派遣和召回驻外全权代表，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”
在拥有上述权力的同时，根据“八二”的规定，中华人民共和国不再拥有原 “五四”赋予国家的两项权力：即召开最高国务会议和统率武装力量的权力。这就在实际上使国家从原来的“实权”元首变为“虚位”元首，国家只在形式上代表国家，象征国家。
纵观这四部关于国家任期时限的规定，我们可以发现，经过历史的反复，新中国对国家的任期长短的规定更具合理性和可操作性。同时，对于国家作出了连任，以防止事实上的终身制。这无疑再次从制度上体现了新中国民主制度的
完善和中国党对自身要求的提高。
四、余论
新中国成立60年来，中国社会各项生活不断发展，发生了翻天覆地式的巨大变化，而历次中关于国家制度的变迁亦是这种巨大变化与发展的缩影之一。纵观这四部，我们不难发现，从“五四”到“七五”，再到“七八”，直到现今仍在实行的“八二”，当代中国在关于国家制度上的认识逐步明确，逐步深化，逐步发展。首先，经过多次的历史反复，1982年即现行最终基本结束了国内关于国家法律地位的争论，明确了中华人民共和国在国际国内的重要地位，确立了国家在国际国内各项事务中实际上的元首地位。第二，在对于设不设国家的问题上，新中国从原来的“因人设事”到今天的“因事设职”，经历了一个从人治到法治的艰难过程。第三，在国家的任期时限问题上，新中国经历了从事实上的终身制到现今明确规定任期与连任时限的巨大变化，更大程度地体现了新中国政治民主的发展。