业务流程再造（Business Process Reengineering， BPR）作为一种企业变革的模式，其概念源于20世纪80年代， HAMMER等最早对BPR进行定义，他们认为BPR是对企业的业务流程作根本性的思考和彻底重建，在成本、质量、服务和速度等方面取得很显著的改善，从而最大限度的适应顾客、竞争和变化等为特征的现代企业经营环境，BPR不仅仅包括对流程进行改造，还包括将以职能为核心的传统企业改造为以流程为核心的新型企业[1]。BPR理论与现代信息技术的有效结合，为现代企业的管理和变革提供了坚实的理论和技术基础。在BPR理论的应用过程中，人们还总结了若干保证业务流程再造成功实施的原则，如以流程为中心、以人为本、以顾客为导向、全局最优以及符合信息处理的规律等。流程再造（Government Process Reengineering， GPR）是BPR的管理理念在管理领域的延伸，是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以公众需求为核心，对部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公品或服务更能取得社会公众的认可和满意[2]，流程再造是对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新，是实现部门由权力机构向服务机构转变的重要手段和方法。我国的流程再造工作是伴随1997年开始的行政审批制度改革进行的，各级地方在改善公共服务流程和探索服务型建设的进程中做了很多积极的尝试，并取得了初步的成绩，很多地方都构建了一站式的公共服务机构。
流程再造需要对公共部门的管理、组织目标、组织结构、工作流程和责任机制等方面进行根本性的改造和彻底变革，流程再造的结果将对部门及其工作产生重大影响，成功的流程再造有助于改进部门的工作方式和改善工作流程，有助于提高部门的工作效率和服务水平，增加民众的满意度；失败的流程再造则可能导致部门的管理成本增加、效率的降低、工作的混乱甚至瘫痪；因此，流程再造是一项具有较大风险的系统工程，对流程再造的过程和结果进行绩效评估，不仅有助于合理评判GPR工作的效果，同时也是部门成功实施GPR的有力保证。近年来，有关部门绩效评估问题的研究，主要集中在以下两个领域：①管理的绩效评估，研究的内容包括部门工作绩效的评估方法、
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评估模型和评估指标体系等；②电子政务实施效果的绩效评估，随着各国对电子政务建设的重视，电子政务的绩效评估问题逐渐成为研究的热点，研究的成果也较多，截至2010年5月，以“电子政务”和“绩效评估”作为主题词，在CNKI和Science Direct两个数据库中可以检索到相关的中文文献358篇、英文文献22篇，研究的内容主要包括电子政务绩效评估的模型、方法、和评估指标体系等，比如GUPTA和张向
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宏提出了电子政务绩效评估的模型[6-7]，费军和陈岚分别探讨了基于模糊层次分析法和平衡记分卡的绩效评估方法[8-9]，刘燕则构建了一套完整的电子政务绩效评估指标体系[10]。迄今为止，有关GPR绩效评估方面的研究成果则相对较少，金竹青探讨过流程再造方面的绩效评估问题，但其研究的重点不是GPR的绩效评估，而是阐明绩效评估对流程再造的导向和促进作用[11]。本文以平衡积分卡和模糊综合评判的相关理论为基础，提出了一套适合评估GPR绩效的指标体系，并对评估方法进行了探讨。
平衡计分卡（Balanced Score Card， BSC）是一套企业绩效评价指标体系，1992年由Kaplan和Norton提出，其核心思想是将组织的战略目标分解为顾客、财务、内部经营、创新与学习等四个方面的具体目标，并将这些目标层层分解为各职能部门和个人的目标，从而形成BSC的评估指标体系[12]。其特点是将企业的愿景、使命和发展战略与企业的绩效评价系统联系起来， 转变为一组平衡的、可操作的目标和评测指标， 以实现战略和绩效的有机结合。它能有效地调动和整合各种管理要素， 通过积极的平衡创造一种增量保障能力， 以保障企业战略的有效实施和落实[13]。
二、GPR绩效评估的指标体系设计
GPR是一项过程复杂、风险较大的系统工程，其主要目的是建设服务型，在GPR实施的过程中应该坚持以民众为本、提高民众满意度、增强部门的服务意识、提高的工作效率、减少的服务成本以及充分利用电子政务技术等原则，实现部门从以权利结构为特征的职能管理方式向以民众需求拉动为特征的工作流管理方式转变。流程再造的效果与部门的服务质量以及广大民众的工作和日常生活休戚相关，因此，本研究在设计GPR的绩效评估指标体系时，重点考虑了以下四个维度总共19个指标（表1）：
（一）公众维度指标
是指部门实施流程再造后公众的满意度指标，具体包括部门的服务态度、办事效率、民众的成本支出、办事的方便性、服务内容等。
（二）维度指标
用来评估部门实施流程再造后在工作成本、工作效率以及在公众心目中的形象等方面的变化情况，具体包括部门的直接工作成本、间接工作成本、工作时间、工作效率和信誉度等指标。
（三）工作流程的维度指标
包括工作流程是否以公众的需求为核心，流程的规范性和合理性，以及重组后的工作流程能否将条块分割的职能部门有效连接，并为民众提供一站式服务等方面的指标。
（四）电子政务维度指标 包括电子政务信息化水平、政务公开水平、网上办公情况、在线服务情况以及民众使用的方便性等指标。
表1：流程再造绩效评估的指标体系
目标层 准则层 因子层 部门服务态度（x11） 部门工作效率（x12） 公众满意度（X1） 部门的服务内容（x13）
公众办事成本（x14）
民众办事的方便性（x15）
办公成本降低（x21）
工作人员的精简（x22） 效益（（X2） 工作效率的提高（x23）
流程再造（GPR） 信誉度的提高（x24） 绩效评估
对部门改革的促进（x25）
是否公众需求拉动（x31） 工作流程规范程度（（X3）工作流程是否规范（x32）
工作流程是否合理（x33） 一站式服务的程度（x34）
信息化水平（x41） 政务公开程度（x42） 电子政务的成熟度（（X4）网上办公水平（x）
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网上服务水平（x44） 公众使用的方便性（x45）
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上述绩效评估系统兼顾了定量因素和定性因素、财务因素和非财务因素、内部因素和外部因素、长远绩效和短期绩效的两两平衡，基本上符合流程再造绩效评价指标的设计原则。此外，鉴于流程再造的目的为构建服务型，并在流程再造的过程中充分的推动电子政务的建设，本文针对GPR绩效评估的这些特点， 使用了工作流程规范程度和电子政务成熟度等模块替换平衡计分卡指标体系中传统的学习与成长模块， 以实现结果与动因、评价与管控的综合平衡。
三、流程再造的模糊综合评判方法
（一）定性指标的模糊定量处理
在绩效评估的指标体系中，一部分指标如部门的信誉度、部门的服务态度以及公众办事的方便性等为定性指标，本文采用了问卷调查、指标评分结合模糊集理论的方法实现定性指标的定量化处理。比如：对部门的服务态度指标，我们设计了评语集μ={很好（μ1），好（μ2），中（μ3），差（μ4），很差（μ5）}，在调查问卷中要求每个调查对象为每项指标按照百分制打分。然后按照以下的隶属函数公式求出该对象属于该等级的隶属度值μ：
1.85<μ≤100代表“很好”，用μ1表示为：
⎧1,t=100⎪100−t⎪
,85 ⎧1,t=85⎪85−t⎪μ2=⎨1−,75 ⎧1,t=75⎪75−t⎪μ3=⎨1−,60 ⎧1,t=60⎪60−t⎪μ4=⎨1−,40 ⎧1,t=40⎪40−t⎪μ5=⎨1−,0 指标体系中的另一部分指标如办公成本支出额、人员的精简情况等为定量的数据，在评估其绩效时，本研究根据部门具体工作和岗位的情况、不同指标的特征，进行指标值的换算。以部门人员的精简指标（x22）为例，我们设计了如下的评判标准： 8 E=100×(1−( y−x )λ) （6） y 式（6）中E为评判值，y为流程再造之前的工作人员数量，x为流程再造之后的工作人员数量，λ∈(0,1]为评判系数，这里取λ=0.5。例如：y=168，x=120时我们可以计算出E=85.7，表示若流程再造使得工作人员精简了48人，则对其评分为85.7分。 （三）指标权值的确定 评判指标集可以表示为X={X1,X2,...,Xj,...,Xm}，二级指标表示为Xj={xj1,xj2,...,xjk}。对应于一级指标的权值为W={w1,w2,...,wj,...,wm}，其中wj∈[0,1]，∑wj=1；对应于任意一个一级指标wj的二级指 j=1m 标的权值可以表示为{wj1,wj2,...,wjk}，且对任意j=1，2，…，m有∑wju=1。 u=1 k （四）确定评判矩阵P 对准则层的指标Xj建立评判矩阵P，P为指标集X→μ的模糊映射。 ⎛p11p12...p1n⎞⎛P1⎞ ⎟⎜⎟⎜ Ppp...pn221222⎟P=⎜⎟=⎜ ⎟⎜...⎟⎜... ⎜⎜P⎟⎟⎜⎜pp...p⎟⎟⎝m⎠⎝m1m2mn⎠ （五）多级模糊综合评判 本研究中涉及了多级评估指标体系，因此需要采用多级模糊评价的方法进行评判： 1.准则层指标Xj的评判集Cj Cj=WjPj=(cj1,cj2,...,cjn) ⎛pj11pj12...pj1n⎞⎜⎟pp...p⎜j21j22j2n⎟P=j其中Pj为评判因素Xj的评判矩阵，可表示为⎜......⎟，j代表对第j个评判指标，m代表 ⎜⎟⎜pp...p⎟⎝jm1jm2jmn⎠ 准则层指标的个数，n代表评语集中元素的个数，本文中n=5。 2.目标层的综合评判集C C=WP=(c1,c2,...,cn) ⎛p11p12...p1n⎞⎜⎟p21p22...p2n⎟⎜ 其中，评判矩阵P为：P=⎜⎟ ...... ⎜⎜pp...p⎟⎟⎝m1m2mn⎠ 3.对流程再造绩效的综合评价 流程再造绩效的综合评价值E可表示为： E=CLT 其中，LT为L的转置矩阵，L为对评语集中元素的取值范围取中间值而得，根据本文中评语集μ中元素的取值范围，可知L=（92.5， 80， 67.5， 50， 20）。 四、算例 在本课题的研究过程中，我们按照评语集μ={很好（μ1），好（μ2），中（μ3），差（μ4），很差（μ5）}的标准设计了调查表，分别以民众和工作人员为调查对象，对某地方流程再造后效果进行抽样调查，已收回的196份抽样调查表作为样本数据，利用上文给出的指标计算和绩效评估方法结合层次分析法，可确定各级指标的权值（表2）和流程再造（GPR）绩效指标的统计值（表3），并对流程再造的绩效进行综合评判。 9 表2：各级指标的权值 一级指标 权值二级指标 部门服务态度（x11） 部门工作效率（x12） 0.300公众满意度（X1） 部门的服务内容（x13） 公众办事成本（x14） 民众办事的方便性（x15） 办公成本降低（x21） 工作人员的精简（x22） 0.300效益（（X2） 工作效率的提高（x23） 信誉度的提高（x24） 对部门改革的促进（x25） 是否公众需求拉动（x31） 工作流程规范程度（（X3） 0.200工作流程是否规范（x32） 工作流程是否合理（x33） 一站式服务水平（x34） 信息化水平（x41） 政务公开程度（x42） 0.200电子政务的成熟度（（X4） 网上办公水平（x43） 网上服务水平（x44） 公众使用的方便性（x45） 表3：样本数据表 指标 部门服务态度（x11） 部门工作效率（x12） 部门的服务内容（x13） 公众办事成本（x14） 民众办事的方便性（x15） 办公成本降低（x21） 工作人员的精简（x22） 工作效率的提高（x23） 信誉度的提高（x24） 对部门改革的促进（x25） 统计值71.5 74.6 76.3 73.8 74.8 74.5 73.8 78.3 72.5 73.2 权值标准化权值 0.2333 0.0700 0.2333 0.0700 0.1501 0.0450 0.1500 0.0450 0.2333 0.0700 0.2250 0.0675 0.2250 0.0675 0.2250 0.0675 0.2250 0.0675 0.1000 0.0300 0.2500 0.0500 0.2500 0.0500 0.2500 0.0500 0.2500 0.0500 0.2000 0.0400 0.2000 0.0400 0.2000 0.0400 0.2000 0.0400 0.2000 0.0400 统计值 75.6 76.5 77.4 65.5 75.3 79.6 74.3 76.2 73.3 73.3 指标 是否公众需求拉动（x31）工作流程是否规范（x32）工作流程是否合理（x33）一站式服务水平（x34） 信息化水平（x41） 政务公开程度（x42） 网上办公水平（x43） 网上服务水平（x44） 公众使用的方便性（x45）公众使用的方便性（x45） 用Xj（j=1，2，3，4）表示一级指标，xjk（j=1，2，3，4；k=1，2，3，4，5）表示二级指标，则一级指标的评分为： c1=∑x1kw1k=74.06 k=155 c2=∑x2kw2k=74.62 k=14 c3=∑x3kw3k=73.75 k=15 c4=∑x4kw4k=75.74 k=1 综合评判值E=∑ciwi=74.5，因此，可以给予流程再造绩效“一般”的评价。 i=1 4 五、结束语 流程再造的目的是建设服务型，由于流程再造需要对公共部门的管理、组织结构、工作流程和责任机制等方面进行根本性的改造和变革，因此流程再造的过程具有高度的复杂性和风 10 险性，选择合适的方法和指标对流程再造的绩效进行评估，有助于评价流程再造过程的合理性和结果的有效性。 本文针对流程再造的特点和核心内容，对传统的平衡计分卡（BSC）理论进行了改进，从、公众、工作流程和电子政务等四个维度，提出了一套适合流程再造绩效评估的指标体系，并结合层次分析法和模糊理论，对流程再造绩效评估的方法进行了介绍和举例说明。此外，论文针对问卷调查的样本数据，采用了指标评分结合模糊集理论的方法实现定性指标的定量化处理；而针对办公成本支出额、人员的精简数量等能直接搜集的定量数据，则设计了一种指标数据的转换和计算方法。由于与流程再造密切相关的主体包括了部门、企业和普通民众，指标包括成本、收益、效率、满意度、信息技术、革新、方便性、管理的目标和先进性等各方面，评估的方法更是种类繁多、特点各异，因此，如何在选择合理指标的基础上，综合利用不同的评估方法，以更加准确的评估流程再造的绩效，需要在下一步的工作中完成。 [参 考 文 献] [1] MICHAEL HAMMER.Re-engineering work:don’t automate obliterate[J].Harvard Business Review,1990,68(4):104-112. [2] 姜晓萍.流程再造的基础理论与现实意义[J].中国行政管理,2006,(5):37-41. [3] 陈通,王伟.基于平衡记分卡的绩效评价研究[J].西安电子科技大学学报(社会科学版),2006,16(3):1-6. [4] 盛明科.服务型绩效评估体系的基本框架与构建方法[J].中国行政管理,2009,(4):25-27,32. [5] 侯宏波,郭亚军,刘英.公共管理绩效考评体系与方法[J].东北大学学报(自然科学版),2009,30(9):1354-1357. [6] GUPTA M P,JANA D.E-government evaluation: A framework and case study[J].Government information quarterly,2003,20:365-387. [7] 张向宏,张连夺.电子政务绩效评估体系模型的构建与应用[J].情报杂志,2009,28(5):69-74. [8] 费军,余丽华.电子政务绩效评估的模糊层次分析模型——基于公共服务视角[J].情报科学,2009,27(6):4-9. [9] 陈岚.基于平衡记分卡的地方电子政务绩效评估研究[J].中国管理信息化,2009,12(4):92-95. [10] 刘燕,陈英武.电子政务绩效评估指标体系的建构[J].系统工程理论方法应用,2006,15(1):7-13. [11] 金竹青.绩效维度下的流程再造分析[J].云南行政学院学报,2009(6):-91. [12] KAPLAN R NORTON D.The Balanced Scorecard -Measures that drive Performance[J].Harvard Business Review,1992,70(1):71-79. [13] 高秋利,郑韶峰.平衡计分卡在建筑企业的应用[J].建筑经济,2007,12(7):7-10. Research on Index System and Fuzzy Synthesizes Evaluation Method of GPR Performance Evaluation HUANG JIANHUA (School of Public Administration, Fuzhou University, Fuzhou, 350108, China) Abstract: The concept, objective and importance of performance evaluation of government process reengineering (GPR) was introduced, and a set of index system fit for performance evaluation of government process reengineering was put forward in four dimensions, which were the public, government, workflow and electronic government. Two kinds of approaches for qualitative and quantitative data’s processing were designed. The method of balanced score card (BSC) combined with fuzzy synthesizes evaluation (FSE) for performance evaluation was also discussed with an application case given to illustrate it in the end. Key words: Government process reengineering; Performance evaluation; Index system; Fuzzy synthesizes evaluation 11
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