非组织参与居家养老

非组织参与居家养老 导言

非组织参与居家养老解决社会老龄化问服务体系题的有效途径和迫切需要。30多年的改革开放，促成了经济高速增长的“中国奇迹”，与此同时我国的人口结构也出现重大转变，原本过剩的劳动力市场逐渐失去优势。研究人口问题的专家已敲响警钟，中国的人口红利即将消失，我国人均收入水平尚且在中等发达国家的行列，但人口的老龄化趋势已经凸显。与日本等发达国家相比，我国成为 “未富先老”的典型。随着计划生育的全面落实及经济改革的逐步深化，一对夫妇常常需要同时供养四名老人的“4-2-1”家庭结构普遍可见。但是家庭的小型化、核心化趋势又使得家庭养老能力急剧下降，传统意义上的家庭养模式受到威胁。从经济学角度来说，中国的发展已经迎来经济学上所谓的“刘易斯拐点”，人口问题尤其是老龄化趋势下的社会养老问题，给我国的社会转型带来了前所未有的挑战。

高龄人口数量膨胀，养老费用迅猛增长，未富先老的国情使得仅靠国家财政难以全部负担如此重任。单纯靠家庭养老也同样困难重重，我国老年问题随着社会经济的发展将成为一个值得关注的热点问题。在此背景下，必须对传统的养老保障制度进行全面改革，探索出新型的养老模式，充分调动各种社会资源，坚持“多元福利”的策略，突出非组织在养老福利保障中的作用。

+第一节 非组织参与居家养老服务的内涵与理论基础 一、非组织参与居家养老服务的基本概念 （一）非组织的基本概念和界定 1、非组织的兴起

现代社会万千复杂，关系纵横交错，而又各成体系，在错杂的各类社会关系中，我们可以依据主体对象性质的不同，将其分为国家行政体系和市场企业体系，随着市场经济的发展，政治民主的进步，尤其是改革开放以来的近几十年，中国社会正在经历一场前所未有的社会大转型。市场经济从零起步，职能逐渐调整，社会矛盾交织变化，社会不断更新发展，我们的价值观念洗涤于时代的洪流之中，涌现出大量政党体系和市场体系之外具有非性质的社会民间组织，并以此为基础构成了相对的社会体系。在社会急剧变化的大环境下，今天的非组织不仅代表着公共利益，还更多的填补了失灵、市场失控下公共空间的空白。就目前来看，这类社会组织，涉及的领域广阔，参与的内容庞大，自身的体系复杂，理论框架尚在不断构建，探索也在不断完善。

2、非组织的定义

社会各界的研究学者对这类新兴组织的研究方向和概念定义各不相同。与之类似的概念名词还有非营利组织（Non-profit Organizations）；社会团体（简称社团，原指《社团登记管理条例》所规定的几类组织，但很多时候它又泛指社会组织，因此在广义上相当于N G O）；第三部门（The Third Sector）；民间组织；志愿者组织（Voluntary Organization）；公民社会（Civil Society）免税组织（Tax-exempt organization）；公益组织（public-good organization）等。由于各国文化、历史背景、传统习俗的差异，不同国家称呼略有差异，美国一般称之为“非赢利组织”、“组织”或“第三部门”（The Third Sector），英国称之为“志愿组织”（voluntary organization），还有许多国家则用“社团”称之。 但是无论是非营利组织、社会团体、第三部门、民间组织、志愿者组织、公民社会、免税组织、公益组织等，虽然表达各不相同但基本上所指的是同一概念，只是强调突出的重点不同。一般而言，非组织强调的是不同于行政组织的一面，即突出与的区别。非营利组织则强调其与企业的区别。社会团体多指依托一定社会关系形成的会员制组织，侧重于人与社会关系。第三部门被认为是存在于和企业之外的第三类组织、从事与私人企业不愿意或是无法做好的事情。民间组织亦可称为社会组织，被描述为由公民自发成立的以不同社会利益群体为核心的社群组织。志愿者组织则更加突出强调其志愿性的特征。公民社会则解释的是公民自发自主结社得到法律支持，并以此为平台进行与企业自由对话、沟通、协商、博弈的一种社会形态。免税组织说明国家主要以税收手段进行管理的服务类组织。公益组织则更加强调组织是以公益服务为目的。由于概念混杂，名称众多，定义界限相对模糊，因此我们先从概念入手，再具体谈谈我国非组织的特点。

非组织的英文翻译为Non-Governmental Organizations，可缩写为NGO。国际上联合固通常将其定义为：在地方、国家或国际级别上组织起来的非赢利性的、自愿公民组织，它们提供各种各样的服务和发挥人道主义作用，向反映公民关心的问题、监督和鼓励在社区水平上的政治参与，它们提供分析和专门知识，充当早期预警机制。 而在

中国的部分官方文件里又将其称为民间组织。由此可见，尽管突出强调的内容不尽相同，但是内涵基本一致，鉴于本书的前后连贯，上下呼应，同时非组织是一个在国际使用比较广泛，有一定理论依据的概念，因此全文中我们均采用非组织这一称呼来描述相关概念，从而区别于其他体系的组织。

即便是对于非组织的概念界定，目前在国际国内上也还没达成有普遍的共识。在我们国家目前主要有以下几种观点：

第一种观点笼统而较为广义，除了包括和营利的企业之外，其余的一切社会民间组织，均可称之为非组织。它从广阔的层面上包括各类社团、人民团体、民办非企业单位、国有事业单位、甚至包括产生于单位内部，受到单位直接批准领导的群众团体、和各种尚未登记的社团等。

第二种观点明确而更加狭义，专指符合《社团登记管理条例》以及《民办非企业单位登记管理条例》的社会组织，具体而言就只有社团和民办非企业单位这两类组织，甚至有部分专业人士认为有背景的社团都必需排除在NGO体系之外。

参考了大量文献资料，综合各界人士的观点，可以看出所谓的非组织是依据一定的法律法规自愿建立的，不以营利为目的且不属于编制体系，致力于解决各种社会问题且服务于社会的民间组织。在我国，据此观点可以认为非组织不仅包括符合《社团登记管理条例》以及《民办非企业单位登记管理条例》等正式登记的民间组织、社会团体、基金组织，还包括一些社会基层组织、农村各类专业协会、在工商管理部门注册的非组织以及境外在华的资助项目类组织等。非组织体系以上述的各类组织为主体，广泛涉及社会生活的各个方面。以其志愿性、非性、非营利性、非党派性、和社会性出现活跃在社会的各个角落，承载推动中国社会转型的历史重任。由其是当在行驶公共管理职责过程中出现干预不当、分配不均、效率底下、习惯势力、地方保护等种种损害公共利益的行为时，非组织发挥巨大难以替代的作用。

2、非组织的特性

许多学者都对非组织的特性进行了深入的研究，从不同的角度，提出不同的观点，最后都总结出非组织不同于一般的组织的的特殊性质。清华大学NGO研究组长王名教授指出，非组织的属性主要有非性、非营利性和社会性。此外，我们根据非组织的成立特点以及活动的性质认为非组织还有公益性、自治性、志愿性等特性。具体而言，非的主要特点包括：

居家养老服务保障系列之二-段落9 总文字复制比：7%（718） 总字数：10269 1 ·居家养老模式的国际比较与借鉴 郭竞成; - 《社会保障研究》- 2010-01-20 2 ·社区照顾:英国养老主要方式 唐忠新 - 《社区》- 2004-07-15 （4）非组织参与居家养老对社会、国家、个人的重大现实意义

随着老龄化加速，我国正面临未富先老的危险，就目前我国的养老来看，主要的养老方式有：传统的家庭养老和社会的机构养老两种模式。现代社会中的传统家庭，由于计划生育人口的深入贯彻而导致养老能力显着下降。空巢化家庭的出现使得城市的家庭养老问题格外突出，即便是在农村，随着外出务工子女的增加，几代同堂的传统农村家庭也日益减少，可见无论是城市还是农村，家庭养老功能逐步衰弱已是不争的事实。

而我国另一种常见的养老方式即为所谓的机构养老，是指老年人依靠国家补贴、社会资助、亲人凑资或老年人自备的形式获得经济来源，在国家社会专设的养老机构中，接受其所提供的生活照料与精神慰藉等服务的一种常见的养老方式。但是这种的养老模式弊端诸多，首先，机构养老的理念与中国传统孝道文化的价值观念相背离，让很多老人无法接受，产生心理障碍；其次，很多老人在机构养老模式下出现孤独、自闭、忧虑、恐惧等众多心理问题，是养老机构无法突破的难题；最后，从我国目前的经济发展水平来看，现有财政许可条件下建立的养老机构，无论是从数量规模或是质量水平上看都远远不能满足当前的养老需要。

在这种情形下，传统的家庭养老和社会机构养老都无法很好解决我国所面临的老龄化突出问题。无论是理论还是实践都证明，非组织能够在提供社会公共物品的领域发挥重要作用，同样，在社会养老福利事业中，非组织以其

4% 是否引证：否 3% 是否引证：否 独特的性质在居家养老社会保障体系中发挥着不可替代的重要作用。

对而言，非组织能够减轻国家的财政负担。从相关的数据统计材料可以看出非组织筹集资金的方法多样、来源广阔，除了常见的拨款补贴以外，更多的活动成本是来自民间捐赠或企业赞助，有较为强大的资金后盾，而且非组织以其志愿公益性吸引公众的参与，从而拥有丰富的人力资源，这点也是组织无法匹敌的资源优势，所以NGO参与到居家养老的社会福利事业中能够缓解的财政压力。同时非组织作为国家与社会成员在养老保障供需信息的有效交流渠道， 更能够贴近老人的生活，对养老过程出现的种种问题，及时反映、迅速解决、灵活处理，能够弥补在社会福利中的低效与滞后。可依赖非组织吸纳民间资源，聚集分散在、企业、非营利组织的有关资源，借助社会网络开发与整合社会福利资源投向居家养老领域，由此提高整个社会养老保障服务的质量和水平。此外非组织呈现网络分布，能够活跃在各个领域，可以提供比更为丰富、贴心、周到的服务。

对家庭而言，非组织在关怀老人的同时，也从精神上和经济上减轻了家庭的养老负担。尤其对计划生育下形成的4—2—1小型家庭来说，构建具有充分社会资本的非组织，不仅能够缓解现阶段低水平的社会保障对经济发展造成的压力，也使得家庭养老社会保障资金的来源突破了过去单一依靠国家财政拨款的机制，同时也在很大程度节上节省家庭养老支付的成本。

对社会而言，首先，非组以可以在广阔人群中宣传倡导尊老爱老的传统美德，提高公众参与社会服务，不仅有助于培养良好的公民道德，还能够促进社会稳定和谐发展。其次，非组织积极参与社会公共服务能够促进公民政治参与民主化。随着职能的转变，公共空间逐步放开，各类决策时非组织越来越有发言权，成为推动中国公民社会发展的重要力量。俞可平认为第三部门在中国变迁发展中奠定了基层民主特别是社会自治的组织基础，成为沟通和公民的一座桥梁，并能影响决策，是推动改革的强大动力，同时能够对行为构成有力的制约。另外，邓国胜博士也提出，非组织通过积极展开大众文娱活动，极大丰富了老百姓的生活，为广大群众提供丰富的精神享受。

通过国内权威专家学者对非组织作用功能的分析，我们可以看出，与组织以及市场组织相比，非组织的最主要功能体现在社会服务性上，它们能快速构建网络，深入民间基层，凝聚社会资本，提供公共服务；并且能够监督市场和，在弥补二者的不足的同时发挥其独特作用，在与的建立新型合作道路的过程中促进管理绩效的提高；最后，非组织能够效地深化民主，塑造参与型的公民文化，有助于积极公民精神的形成，从而扩大社会参与。

总而言之，非组织作为社会公益的化身，监督弥补市场在居家养老中的不足，通过服务家庭老人这一特殊群体，扩大社会参与，针对弱势群体，关注他们的生存和发展，非组织参与其中能够有效沟通社会、和市场，向上反映情况，向下落实服务，接受社会监督，合理调配资源，从而促进我国养老的改革和完善，是社会福利的重要组成部分。

（5）为非组织的发展提供空间

从非组织的发展现状和存在问题来看，1978年的改革开放拉开了中国经济飞速增长的序幕，市场经济生根发芽，不断抽叶开花，社会民主脚步加快，人本观念深入人心，中国正经历着一场史无前例的深刻的变革，对于我们国家来说，市场经济的框架已经初步形成，在全球化的大背景下，为了适应经济的发展需要，政治改革已被提上议程，行政破在眉睫，全球掀起一场社团，让中国的非组织改革也势在必行。21世纪，改革进入深化阶段，中国社会在由国家集权的“整体性社会”向现代民主自治的 “公民社会”发生结构性的变动。政治改革的核心是职能的转变，长期的计划经济使职能过多，虽然这种结构曾经一度对稳定政权有积极作用，但是随着经济发展，低效，管理滞后，分配不均等矛盾凸显，这就要求释放公共空间，转移部分公共职能，形成大社会小的格局，这不仅仅关系到职能机构和相关部门的调整，更体现为整个社会结构和社会性质的变迁。于是社会上有第三种力量蓬勃兴起，呼应时代感召而生的非组织（NGO）将对中国社会转型有至关重要的作用。非组织参与居家养老符合时代大背景，在促进养老服务体系的同时，也为自身的发展开拓了新的领域，为自身的完善发掘新的途径。

非组织在壮大发展过程中，存在许多弊端和缺陷，主要体现在： ①非组织管理的性障碍。

首先，我国非组织管理存在严重问题，体现在非组织登记审批的准入门槛过高。目前，民政部用以审核非组织成立注册的前提要求很多，其中很重要的一项就是必须有业务主管单位为其做担保，而多数主管部门出于风险事故考虑不愿意担任此责，导致许多非组织只能以工商注册的形式取得法律范围内的一席之位，甚至有的根本

就没有依法进行登记注册，目前还属于非法组织的范畴。尤其是新兴完全自发的民间组织，即草根非组织，他们的合法性还得不到有效的保障。按照规定只能纳入“非法组织”的队伍。高标准、严要求、多条件的准入机制已经严重非组织的发展，并给社会稳定造成潜在威胁。

其次，非组织进行活动运营相关的法律规范滞后。没有对其性质、地位、作用进行明确的法律规定，已有的相关和法规仍有待进一步完善。非组织法规建设严重滞后，尤其是在改革开放不断深入，全球化迅速发展的今天，原有的法律法规已很难适应新情况、解决新问题，满足新需要，这对非组织的健康发展十分不利。

②非组织的民主受限，性有待提高

建国之初，国内由于长期实行计划经济，使有科层特点的职能过于庞大，显得公民社会发展空间不足，实力弱小，而且产生对的严重依赖，带有浓重的行政色彩，性难以得到体现。

首先，仍是公共服务的主要提供者，绝大部分的公品在我国仍是由来提供，非组织仅当行使社会服务职能时的辅助机构，协助方针的实施。而也并没有因为非组织的出现而改变其服务配制的方式，没有普遍出现委托非组织配送服务的情形。

其次，在很大程度控制了非组织的人事权和资金运转权。具体表现为，机关人员在非组织中也担任职务或是将非组织作为安置闲散人员的分流渠道。一部分在职人员或是退休人员同时也在NGO中担任兼职，这样不可避免使非组织带有浓重的政治气息。而更多时候并不十分尊重非组织的自主性，反将其看成自己的下属机构，许多改革之后的人员安排都通过非组织加以解决。非营利组织的运作与部门交织一起，以至于常常不能明确区别，加深了非组织的依赖性。

③非组织凸显志愿失灵的问题

由于我国非组织发展背景的特殊性，也出现类似失灵理论所说的问题，有慈善不足、慈善的业余等现象，同时还在运行过程中表现出类似的弊端，具体表现为效率低下，人浮于事，回应社会需求不够及时等问题。

④非组织财务问题

非组织资金来源困难，资金运行的信息不够透明，财务管理的制度不够明晰。经济社会任何一个组织需要维持稳定的发展都必须拥有足够的资金。经费不足成为非组织的普遍问题。不像美国，我国没有形成由部门向非组织提供资助，以委托的形式向社会提供服务的。两者之间没有形成固定的购买、委托和代理的合作关系。计划经济时期，非组织主要依托提供财政支持以保障自身的生存发展，但随着市场经济的建立，资助减少，而非组织还没有适应市场经济的运作方式，尚未掌握向会员和社会提高服务和产品来获取经费用以维持自身发展运营的模式。加之非组织自身的多重问题，难以获得国外正规的财团的信任和支持。所以非组织的运作多数资金基本来自民间社会，主要由企业和个人捐赠，并非源于，而个人企业的捐赠在我国多倾向于部分知名的NGO，并且捐款捐物的频率高峰常出现在重大灾害期间，公民的日常捐赠体系尚未建立。同时时有捐赠资金被贪污挪用而导致公众对NGO的信任度降低的情况，就使得非资金来源更加不稳定。目前，多数非组织都面临发展经费问题。

除了资金来源，没有完备的财务管理制度，缺乏有效合理的监督机制使得非组织的资金运行情况也面临社会的质疑。信息封闭、暗箱操作使得公众信任度明显下降，这对整个非组织系统的发展都是严重的威胁。

同样，非组织在参与居家养老社会福利保障过程中也存在上诉的各种问题，在市场经济日趋成熟的背景下，非组织在参与居家养老过程中越来越多暴露出自身的问题和缺陷。

①非组织参与居家养老建设障碍重重

首先对非组织的成立实行了非常严格的控制。同样参与养老的非组织也难以得到法律上的明确支持。NGO参与居家养老在我国上处于空白，相关法律法规不够不健全使得有些新生的养老服务机构既非工商企业组织，也不是属于符合社团管理条例的规定的组织，需要找到愿意负责的主管部门更是难上加难，因而无法按照常规程序进行登记注册。当前，我国的非组织发展还在萌芽阶段，专业养老保障型的非组织比较少，许多都是从原有的部门中分化而来的，主要依托于部门，真正来自民间的养老保障型非组织很少。急需建立一种适应其发展需求的新型登记管理制度，摆脱参与居家养老的非组织数量不足，规模过小，绩效不明显的局面。

其次，参与居家养老的非组织缺乏良好的管理运行和有效的监督机制。我国非组织的公益产权性质不够明晰，组织内部尚未形成良好的治理结构。非组织的多元监督框架的缺失，这一点同样出现在参与居家养老的过程中。内部管理机制的制度化普遍匾乏，律机制中外部多元监督主体的缺位与矛盾，产生了许多问题，而从互律机制来

看，缺乏统一的行业规范与服务标准，缺乏统一的约束与协调机制，导致了失灵现象的出现，降低了自身的社会公信力。引发公众对NGO参与居家养老的质疑，并对居家养老过程中非组织的表现产生诸多不满。

②非组织在参与居家养老过程中自主性有待提高

非组织参与居家养老中自主性不强，多数属于的执行者，没有主动权，控制印记很明显。直接导致非组织参与居家养老缺乏竞争机制，提供服务质量低、效率差。不少参与居家养老的非组织的收入来源除了必要的服务收费，和一部分的社会赞助以外，很大一部分是的拨款，也因为过多的依赖于时非组织在资金获取上丧失了自主性，往往将资金来源寄于，产生强烈的惰性与依赖，非组织资金获取难以实现多样化。另外非组织的养老体系人力资源结构不合理，相当一部分的人事任免权掌握在手里。导致非组织内部的专职人员比较少而出现业余主义问题。

③非正组织在参与居家养老过程中的财政问题

资金来源不足、投入有限，非参与居家养老不够充分，慈善事业不能到位。没有足够的财力吸纳专职人士，服务的开展主要由自愿的业余员来承担，致使NGO在参与居家养老时难以克服人才，缺乏专业的指导与操作使得这项福利工程的质量不高，效益不好，出现业余主义等问题。设施建设同样因投入不足而受限。而非组织参与居家养老的主要资金筹集依赖于支持与资助，本应作为主要途径的民间志愿捐款却未能因制度没有保障，意识宣传不到位而，常常造成社会投入不足。因而民办养老机构设施大多比较简陋。由于受到投入的制约，社区的居家养老服务机构的数量少质量也不尽人意。

由此可见，非组织在参与居家养老过程中也会暴露出自身的不足，凸显各种矛盾，但是，可以通过反复实践对相关的法规进行不断修善，在做好社会养老工作的同时，也针对非组织的弱点找到合适的解决方案，最终促进非组织自身的建设。

第二节 国外非组织参与居家养老服务模式研究 一、国外非组织参与的居家养老服务模式 （一）欧美国家：美国、英国、加拿大 1、美国模式

健康长寿是人类永远的追求之一，但是，随着生命的延长养老保障的问题随之而来，为了保障养老服务的质量和水平，美国作为世界经济的超级大国，对日益严峻的老龄化和高龄化现实采用的是医疗照顾辅以社区服务的运行机制。在其养老保障中国家和市场的地位更为突出，非主要是辅助性参与养老服务，弥补与市场的不足。

1997年美国出台《平衡预算法案》提出PACE计划即对老年人实施全面医疗照顾，是一个由提供的旨在长期为病弱老人提供照顾的创新性项目。原先，美国主要针对的是60以上老人，新的计划方案出台以后在原有的医疗保险基础上，降低了年限要求，凡符合55岁以上，居住在服务区范围内，一旦被州机构认定为体弱多病的老人都可以享受此项服务。PACE项目有商业运营的部分，主要由监督，非组织协助参与。其内容的特点具体特点见表2—1。

表2-1 PACE参与居家养老服务内容的特点 对老人而言

希望享受此项服务的老人可以选择在社区里接受长期的照顾服务 对团队而言

组成跨专业多学科的专家团队针对个人的不同情况提出不同的管理方案 对其他服务机构而言

结合成人日常健康中心以及各类非组织提供的各种医疗服务

PACE模型使得有慢性疾病需要长期照顾的老人可以居住在自己熟悉的社区里，尽可能保持他们心情的愉悦和健康，同时保证他们拥有一种、有尊严、有质量的生活。此项目的主要经费来源于医疗保险和医疗救助项目支付的养老基金。但是，若是有符合医疗保险条件，却不符合医疗救助条件的老人也想享受此项服务，则需要自行支付差额部分的费用。

除了老年人医疗保险和PACE服务项目，美国还以社区为依托，提供了一系列针对老人的居家养老服务。这些服务的费用的主要承担者是老人自己或是非组织无偿提供。相关的服务内容有：制定出全方位的老年人照顾计划；

为他们提供能力范围内的相关医疗服务，例如家庭看护服务、住院照顾服务等各类一般的预防、恢复、治愈性的服务；另外，美国的社区养老服务涵盖方方面面内容十分丰富，除了正常的日间照顾、家庭健康协助，还包括老人的病历管理、家庭杂务服务等等。各大社区普遍设有家庭保健中心或是老人活动中心，以便顺利组织老人展开文化、娱乐、教育等活动。

虽然，非组织参与社区养老服务的绝大部分项目是免费的或是只收取基本费用，但总体来看，国家在养老保障事业中居于显着的地位，起到主导作用。无论制度的建立、维护、运转，还是资金来源，都突出美国国家机制的主导性。

2、英国模式

英国是个经济发达的国家，人均收入水平高，90％的人口都居住在城市或城镇。同时也是一个社会福利高度发达的国家，社会福利制度包括医疗、卫生、教育、养老等公民生活的方方面面。发放津贴补助包括产妇津贴、儿童津贴、寡妇津贴名目繁多。除了经济发达，福利健全以外，英国也是一个老龄化问题突出的国度。根据数据统计分析可以看出，大约25年前，英国65岁以上的老年人口就已达到全国人口的l5％，远远高出国际的老龄化标准，俨然已经成为当今世界老龄人口比例最高的国家之一。与此同时，英国伴随现代社会经济的发展，家庭的养老功能逐步衰退，适应时代变化的法律也不再强制规定子女有赡养父母的义务，而传统的养老的观念也在革新，绝大多数老人认为作为父母不应过多的打搅和拖累子女的生活。因而，在英国年老的父母与子女共同生活的比率是很低的，大约只有20%的老年人与子女共处一室。这样，英国的老年人问题主要就由社会和结合来共同解决。

英国具有社会性质的养老服务主要有院居服务、社区服务和志愿者服务。社区服务是重要的公共养老服务项目之一，涵盖范围很广，每年英国地方应用于社区服务的财政支出约达百亿英镑。

曾经一段时间，英国社会的主流养老方式，是由推行的“住院照顾”模式，即在支持下，通过兴办大型养老福利院，并雇用相关人员对无依无靠的老年人提供集中的住院式服务。虽然一定程度上较好解决了老年人日常生活需要，但也使他们长期脱离家庭生活的社区，精神生活难以得到满足，同时，也加重了的财政负担。

针对住院式照顾的种种弊端，英国从上个世纪50年代后期开始逐渐改变这种养老方式，取而代之推行社区照顾的养老模式。通过整合社区资源，在社区中为那些有需要的人群提供的照顾服务，提供良好的社会支持，为老人的晚年生活营造一个较好的生活环境。其中，服务的提供者为各类不同行业的志愿人士，接受服务的对象在19年的一份社会福利中被界定为受到年老、精神不健全、智障或弱能、五官功能受损等问题影响的人士。

所谓社区照顾模式有两层含义：一是地点在社区内进行照顾，也就说老人不会离开自己所熟悉的社区，而是在本社区内就可以享受到所提供的相关服务。二是相关的服务和照顾由社区来提供，通过动员本社区的所有资源，运用社区支持系统向老年人开展各项服务。这种模式使需要照顾的老人能够像正常人那样生活在自己熟悉的社区环境里，精神上不会产生被抛弃的孤独感。也在最大程度调动各项社会资源，减少的财政负担。一方面，充分发挥社会资源的作用，在社区内由专业的服务人员对不能自理的人士进行照顾。另一方面，则是家人、朋友、邻居等作为提供者提供的悉心照顾和家庭服务。社区照顾最大的优点就是老年人可以在自己较为熟悉的环境下生活，不必四处奔走，在心理上也更有“家”的感觉。

及至70年代，社区照顾在已普及英国各地。后来英国颁布一系列法律法规，对社区照顾加以法律的支持。也可以从中看出英国社会民间组织和英国的合作伙伴关系，从《济贫法》到《贝弗里奇报告》，再到1985年《社会保障改革计划》，英国变国家义务为社会服务以适应时代发展的要求。从1968年的《希博姆报告》到1970年《地方当局社会服务法》再到《国民卫生服务于社区照顾法》，社会福利照顾的社会化上了一个台阶，明确了服务的提供者和购买者，减少了公共服务的直接提供，利用市场化和契约化的手段发挥社区照顾的功能，强调志愿组织、私营部门的参与以及社区非正式网络的服务提供。发展到90年代初期，《国家健康服务与社区照顾法令》等再次明确规范了社区养老保障的运行，此后社区照顾模式更是如火如荼地开展起来，如今已俨然成为西方各种养老模式不得不提的典型模式之一，同时使得社区养老模式走向有法可以的法制化阶段。从社区照顾的运行模式来看具体表现见表2—2。

表2-2 非参与社区养老的具体运营模式 （1）经费来源上

由地方提供经费，与非组织共同兴办社区老年服务中心和社区老年公寓。服务中心设有各类老年人服务服务等项目，非组织提供部分无偿服务，活动经费主要来自的拨款，凡是老年人都可以在社区的老年服务中心开

展娱乐社交活动，

（2）机构设立上

设立老人的短期护理机构即老年料理暂托处。可以暂时解决因家庭成员有事而得不到照顾的老年人问题。如果家庭成员时间较短的外出或度假，就可以把需要护理的老年人送至暂托处，有专门的工作人员和非组织的志愿者代为照顾。

（3）家庭参与上

非组织参与家庭养老。这是一种为使老人更好留在家庭进行养老而采取的补助措施，主要由家庭成员对老人进行照顾，非组织将定期上门进行服务，而主要提供资金补助。针对居住在家，有部分生活能力，尚不足以完全自理的老年人提供专门服务，包括陪同上医院、购物、打扫卫生、送餐、做饭、洗衣、洗澡、理发等日常活动在内。从事这种服务的有专门的雇员，也有社区志愿服务人员，一般都是无偿或低偿服务。但发给适当的护理津贴。

从社区照顾的内容来看主要有：

（1）非组织提供生活照料服务。根据服务形式和程度的不同又将其分为上文所提的居家服务、老人暂托所、老年人公寓、社区老人院几类。倡导支持非组织开办社区老人院。与之前的大型养老福利院不同，这种非组织承办的社区老人院是分散在社区，规模上而言属于小型养老院，与大型福利院最大的区别在于它可以使人住的老年人不脱离所熟悉的社区生活环境。对于行走不便的老人，还会由志愿者定期用车接送他们到服务中心参加活动。这些服务项目大部分免费或是仅收取成本价，在老年人的承受范围之内，不足之处由补足。

（2）非提供物质支援。国外专门为方便老年人生活而设立的日常生活服务设备和器械非常完善，一般由非组织或者市场专门的服务中心根据老龄人不同的需求和申请要求给予安装和房屋改建，比如老年人扶手、厕所防滑地板和无台阶通道的安装和改建厨房、房门、楼梯和一些电器等等。同时也为住在社区，有生活自理能力但无子女直接照顾的老年人提供的一种二居室单元住房，虽然面积不大但功能齐全，值得一提的是每个单元都设有名为“生命线”的紧急呼救装置，以便老人有身体不适或紧急状况可以向控制中心呼叫求助。这类老年公寓的收费低，数量有限，往往供不应求，只限于社区内的低收入老年人。

（3）非提供医疗咨询服务。包括生理的卫生保健、疾病预防、护理、急救以及心理的问题咨询和精神支持等。 （4）非提供精神和人文关怀。由社区发动周围资源、出资兴办具有服务功能的综合性的社区服务中心，为老年人提供多方面的服务，例如社交联谊、娱乐、志愿工作参与。在这里老年人可以感觉到来自社会各界的关怀，避免孤独感的产生。

从80年代开始就将中心转移到志愿部门，发充分挥志愿部门的人力、物力、财力以分担财政负担，是解决社会公共问题供给的有效手段。志愿者分为自愿发动和机构发动这两种。英国非官方参与护理服务的人员不低于成年人的四分之一，其中一大部分的志愿者为女性。在英国的支持倡导下，社区老人照顾有一套非常规范的服务体系。主要实施照顾工作的非人员包括管理人员和主要照顾人员，其中有半专业的受过培训的社区志愿工作人员，也不乏专业的社会工作者。管理人员负责的工作包括了整个社区的人员聘用、资金的预算和配置、工作的监督等；照顾员则是具体负责老人日常生活服务需求的人，部分人员由老人的邻居担当或是与老人交往较为密切朋友担任，通常都不是全职的，有的仅从社区领取部分发放的补贴，甚至有的免费提供服务，但是对于他们的任职准入资格，和社区有着相当明确而严格的规定。

3、加拿大模式

二战后的一批婴儿出生高潮导致今天的加拿大有很大一批的老年人进入退休年龄。加拿大的老龄化程很高，需要特殊照顾的高龄老人不在少数。随着社会化养老的普及，选择居家养老方式的老年人达到78%左右，同时加拿大公立养老院也急剧增多，因此加拿大的养老服务业发展迅速，经过多年的发展与经验积累，加拿大至如今的养老服务业体系已较为完备。

与美国主导型居家养老服务体系不同，加拿大养老服务领域中起主导作用的是非的社会以及社会志愿组织。事实上加拿大“市民社会”的传统由来已久，与社会（即“公”与“私”所在的领域）无论是在市场还是在法律的地位上都是平等的，双方在法律范围内都不得侵犯对方的权力。部分公共福利事业在原则上鼓励以市场化的方式来进行具体的管理和运作，从经济学角度来看，市场化的方式更有效率也更加实用。

加拿大非组织数量巨大，参与养老保障体系的也不在少数，先根据其公共社会效益对其进行准入评估和考核，通过批准的组织要依法进行登记注册。这些非组织不仅数量多，人数也惊人，并且拥有大量资金，长时间提供各项服务。仅仅是工作人员就有约130万人，另外动员参加社区服务的志愿者人数约达到650万，加拿大非组织的资金有90%以上来源于相关部门的财政拨款，加之各社会组织捐赠以及部门本身对资产的运营，资金总计可达到亿加元。参与志愿活动的时间总计可达10亿小时，这个数目是相当于58万全职社区机构工作人员工作时间的总和。可见加拿大的非性的社会组织发展已经比较成熟，在各个领域拥有专门的服务队伍和专业管理。人员组成包括专职管理人员和志愿者，

居家养老服务保障系列之二-段落10 总文字复制比：22%（2265） 总字数：10298 1 ·居家养老模式的国际比较与借鉴 郭竞成; - 《社会保障研究》- 2010-01-20 2 ·中国非组织参与居家养老服务的实践与思考 胡宏伟;严晏;时媛媛; - 《天府新论》- 2011-09-05 15% 是否引证：否 6% 是否引证：否 加拿大的和志愿部门分属两个不同的部门，相互之间是合作伙伴关系，有专门的法律对二者活动的领域加以界定。而加拿大的社会服务主要由社会组织提供。这些提供服务的社会服务组织多数是非营利组织，包括各类的社区发展合作组织、慈善组织、基金会、社区服务机构、社区规划委员会以及各类志愿组织等等。志愿部门包括社区组织、社区企业、非营利组织、慈善组织、合作和信用联盟和草根组织等等，为生活在社区中的个人和家庭提供服务。

总体来看，目前在加拿大提供养老服务的机构主要有三类：非营利性的服务机构、营利性的服务机构和公立的服务机构。非营利的养老服务机构通常在加拿大又被称作“第三部门”，是具有完全自主运营权利，为社会提供大量公益项目和免费服务的组织。相比较而言，则通过负责签订合同或是费补贴的方式对非组织进行参与养老保障服务的扶持，并以此作为投入社会福利事业的一部分。在此基础上，对其还予以一定的税费减免，经注册的机构可以享有免税的权力，或是实行各种税退税的制度，退税的税率可以高达50%。

在养老方面非营利性的服务机构比较有代表性有为老年人提供住所和看护服务的老年中心（Senior Centre），为老年人提供长期的住所和护理，这种护理机构一般规模较大。另外也设有规模较小以社区为依托的护理网络服务系统，服务内容包括上门送餐、家政服务等。一般以社区为基础为老龄公民提供老人之家、护理室、寄养公园等设施，此外还有社区培训中心和心理康复机构。

（二）亚洲国家：日本、新加坡 1、日本模式

亚洲各国中，日本改革时间早，经济发展快，人口老龄化的问题也更为突出。早在上个世纪70 年代，日本就已经进入老龄化社会。有数据表明，日本65岁以上的人口至今已有约为2234.3万，占总人口比例的17.7%。而日本15岁以下的少年人口仅有约1831.6万，所占比例只有14.5%，这样调查结果显示，日本人口老龄化严重，养老问题十分突出。而且老龄人口中的高龄人口即75 岁以上的人口增长加快，比例加大。日本人口结构的变化，尤其是老龄人口结构的变化预示对于高龄群体的照料问题将日趋突出。

受到西方世界殖民扩张的刺激，日本的许多构建都受西方资本主义的影响。日本非组织最初的产生也在很大程度上受到西方传教士的影响，带有很浓的教会慈善气息。现代意义上的非组织对的依赖性较强，于之外的并不多，甚至有相当一部分的非组织就是建议成立的或是推动成立的，从资金来源上看，日本大多非组织的经费都来自于拨款。从运作方式来看，多半是依照“行政委托型法人”的授权形式运营活动，并以此避免机构内部扩张倾向而导致的机构臃肿、人员冗杂等问题。

在日本，老有所养、病有所医是一种普遍的社会共识，因此公共部门对非组织投入比重较大的领域也集中在养老服务上。而日本非组织参与养老主要是通过一项“护理保险制度”配合以家庭福利共同实现的。2000年4月日本正式启动 “护理保险制度”。该制度的法律基础是1997年出台的《护理保险法》，其中规定了40岁以下的人都必须加入此项保险，通过每个月缴纳一定的费用以成为被保险者。及至65岁以上需要接受护理时，便可向相关部门申请享受护理保险。经过资格审核之后就可以享受相应的服务。护理保险的服务内容:建立护理保障制度，把老年患者的长期普通护

理地点从医院转移到家庭（包括家庭所在社区），非组织设立的专门老人福利院、老人保健场所等，这样老年人生活上有专人照料、病情能得到及时的医疗救治，部分非组织还派遣专业人员定期上门提供医疗服务和康复指导。但是实践证明，现实中护理需求不断增加，导致服务人员不足，服务费用负担沉重，另外制度本身的缺陷也日益凸显，于是的财政紧张。基于现状，为了配合这项推行出配套的友爱访问员的派遣制度，即指向健康老人派遣社区的志愿者并为其提供长期的志愿服务老人活动，每周分批分人数探视慰问居家老人。给老人带去家庭之外的社会关怀。这项新的性改动使得推行社区服务的主体偏重于通过社会组织即是非组织来实现。这样不仅保障老人的身心健康，还节约了大量医疗费用，很大程度解决了的养老后顾之忧。而对于非组织来说，不仅在养老活动的参与中起到巨大的作用，还建立了自身在社区的网络组织体系。

日本“护理保险制度”养老的资金来源：这是一项强制性的医疗保险，相关服务由补贴以及专门的医疗保险基金支付，日本老年人居家养老的重要资金来源是家庭的赡养，而志愿者组织提供大部分的无偿服务，同时也由以购买的形式购买非组织的养老服务。

日本的社区服务内容纷杂，体系庞大，主要是针对妇女、儿童、老年人和残疾人这类特殊弱势群体及其单亲家庭和低收入家庭等特殊家庭。专门针对老年人开展的社区服务的主要内容见表2—3。

表2-3针对老年人开展的社区服务主要内容 （1）非组织提供具体的服务项目

人员安排。为生活自理困难的老年人及其所在家庭提供护理员

设备提供。向老年人提供能够方便他们生活的设备从而提高老年人的自理能力（如假肢、轮椅、特殊厕所、特殊床具、特殊浴池、电话和报警器等）并视老人的能够承担的经济情况给予减免优惠

提供就餐服务。为没法保障在家就餐的老年人提供合适老年人的餐饮服务 （2）非组织兴建的养老场所和机构

非组织兴建社区老年活动中心等合适老人的文体娱乐场所，以充实老人的精神生活。。 （3）非组织提供专业咨询服务

聘请一些专业的心理学家、精神分析师、医生、社会工作者、律师等开展劝导、咨询服务，进行心理开导与性的咨询服务。

（4）特殊节日问候

为老年人送去节日的问候，同时开展看望老人的活动，排减老人的孤独感

非组织社区设有福利资源工作者协会或称民生委员会、社区基金会的分会、社会福利协议会等机构，通过这些组织对各类服务人员和志愿者并进行具体的工作指导，起到枢纽作用。另外，各协会侧重的方面不同，联合各类民间组织不同程度地参与到社区养老服务中来，能够更加完善养老服务保障体系。

参在日本的社区服务中的非组织又可分为兼顾与专门两种。与养老服务体系的非组织多由居民参加型和市民互助型的社会福利团体发展而来，他们依照护理保险制度参与一些居家或是社区的养老支援，虽然所占比例不是特别高，但他们积极从事养老服务，能够在报酬微薄的同时，仍旧积极开展多种形式的创新型福利活动。目前参与养老的非组织逐渐由一开始片面的、单纯的、短暂的访问护理向复合发展型、综合型、持续性、专业性过渡。

促进日本非组织发展的力量很多，值得一提的是日本于98年出台的《特定非营利活动促进法》，也之称为NPO法，它在在支持公民自发参与社会活动，推进非部门和组织成长，加快社区内部的福利建设方面起到巨大作用，此后关于福利制度、福利设施和具体服务指南的书籍被大量出版印刷，使社会成员尤其是居家老人及其家属都能够了解和接触到与他们切身利益息息相关的制度和法律，享受相应的服务和照顾，以法律和制度来维护自身的权益。

2、新加坡模式

亚洲发达的资本主义国家新加坡不仅经济的发展让世界为之瞩目，同样也拥有完善成熟的国家社会福利保障机制。面对国土狭小，人口稠密的基本国情，新加坡的养老主要采用公积金制辅以社会参与的运行机制。可以看出，新加坡通过有机结合西方市场经济运行制度与东方传统家庭价值观念，在鼓励个人以公积制度为基础之上，倡导公民及早规划自己的晚年生活，通过各种税收优惠手段等进行财政上的帮助，使得个人、家庭、社区各尽其责，各司其职，动员全社会共同参与养老保障制度。

具体来看，公积金制度是新加坡整个社会保障体系的制度基础，包括“家属保障计划”和“家庭保护计划”这两项

具体保险计划。作为定期性人寿保险的“家属保障计划”，主要是为参保人员及其家属在残疾或死亡时提供应急资金而设立的；作为强制性保险的“家庭保护计划”，主要是用于保证会员能够归还建屋局拨放的贷款。这两项制度相互配合，在很大程度上解决了新加坡养老的经济问题。

在思想宣传上，新加坡特别重视灌输儒家孝道的理念，号召全社会关爱老年人，宣传培养全民的家庭观念。鼓励家庭养老，比如新加坡在购买房屋时对年轻人愿意和父母亲居住在一起或购买房屋与父母亲居住有，从而以鼓励年轻人赡养照顾老人。

公积金制辅以社会参与机制在家庭养老中的具体内容表现为：通过家庭即鼓励年轻人与父母同住实现对父母的赡养。对于没有时间顾在家专门照顾老年人和孩子的家庭，新加坡与非或是民间组织共同创新了“三合一型家庭服务中心”的家庭服务机构，将托老所和托儿所有机地结合，由雇佣的专职人员或是民间组织的志愿者对其进行共同的集中照顾，这样既解决年轻人精力时间不济担忧，又满足老年人应有的各种需求，能够一定程度上促进老人和小孩的交流沟通，防止“代沟”的出现。

这种养老机制的主要资金来源：以公积金为主，投入为辅。民间非组织提供无偿或低价的志愿者服务，动员全社会共同关注老人的生活质量，提升老人的生活幸福感。

二、国外各种有非组织参与的居家养老模式的整体归纳

通过对英、美、日、新等几国中非组织在养老过程中发挥的作用和参与的方式进行比较以后，可以进行一个整体性分析。所提国家的养老模式都涉及到或是非的介入程度、不同的医疗保险制度、各国家庭在养老中的作用、不同背景下文化传统的影响以及相应的社会保障制度等几个基本要素，通过这几方面的比较，我们将更加深入地认识和分析偶有非组织参与社会养老的这几种的不同之处。

（一）对国外有非组织参与的居家养老模式进行的分类

本部分主要参考郭竞成发表于社会保障期刊上《居家养老模式的国际借鉴与比较》一文。 1、根据、市场以及非介入程度，分为主导型及市场并重型这两大类1

养老保障是一项大型的社会公共事业，通常各国都会在本国的养老问题上认真规划、提供相应的扶持。但是各国介入的程度有所不同。有些国家主要是在倡导支持下，建立起提供养老服务的主要基层组织，加以民营的非营利性机构或是其他中介组织作为补充，例如英国，就是典型的主导型。其为居家养老的顺利实施采取了一系列从建造老年公寓到康复中心的配套措施，到为需要长期护理的患病老年人配备护理保健人员，再到国家发助补贴各项周到齐全的服务，使得英国的养老体系形成了一套组织严密、分工具体、服务周到的养老服务网络。

有些国家则主要由社会团体或是中介组织，按商业化的原则来进行养老服务的提供，而主要负责的是制定相关法律法规并加以指导监督，这种市场并重型的模式在美国最为典型。当然，按照运营目的，可以将提供养老服务的组织分为营利性和非营利性两类，前者由营利性的民营私人公司承办，后者由非营利性的民间组织兴办，而则在财政上对其进行一定数量的补贴。由此可见，美国的PACE计划就是一种由民间营利或是非营利组织具体承办，辅之以监督的市场并重型模式。

2、根据养老服务与医疗保险的关系，可分为型和融合型这两大类2

从广义上而言，居家养老与医疗保险同属社会保障体系，是其的重要组成部分，但医疗保险更带有一定程度的强制性，居家养老是一种应对老龄化日益严重的新型养老模式。

有些国家把医疗保险与居家养老相分离的比较明显，如英国就将居家养老作为相对的社会保障项目，辅之以非组织共同参与，可谓是典型的型居家养老模式。

此外，美国、日本都是将居家养老作为本国医疗保险的一种补充形式，在医疗保险制度的基础上，加之社区和非组织提供的公益活动作为补充，建立起具有自身特色的居家养老体系，最有效的利用社会资源，是典型的融合型居家养老模式。

3、根据家庭文化的不同观念，又可将非参与的居家养老服务分为家庭型和社会型两大类型3

家庭提供的养老服务占了较大比重模式称为家庭型养老模式；而由社会包括、营利组织、非组织等提供主

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郭竞成.居家养老的国际借鉴与比较[J].社会保障,2010(1):35 郭竞成.居家养老的国际借鉴与比较[J].社会保障,2010(1):35 3

郭竞成.居家养老的国际借鉴与比较[J].社会保障,2010(1):35

要的家庭养老服务的养老模式称为社会型养老模式。

典型的部分亚洲国家如日本深受中国传统儒家文化的影响，提倡孝道，弘扬敬老的理念，更加重视家庭在养老中的作用，以法律的形式规定了子女对父母孝敬与赡养的义务，因而，我们把这些国家提供养老服务的主体中，家庭服务占了较大比重的称之为家庭型居家养老。

欧美的文化体系中更多的是对自由和的追求，所以欧美家庭的文化底蕴不像亚洲国家浓厚，他们的法律体系对此也没有强制的规定，因而他们的养老服务更多的是由社会非组织或是商业营利组织来提供，我们将其称之为社会型居家养老。

特别提到一点的是，由于日益严重的老龄化程度，一些国家也开始注重强调发挥家庭在提供居家养老服务中的作用，如新加坡就通过经济手段对家庭养老给予鼓励。

（二） 关于国外非组织参与的居家养老模式的几点思考 1、透过各国模式浅析影响非组织的参与居家养老的因素 （1）文化传统

文化传统深刻影响居家养老模式，也影响着非组织对居家养老的参与程度。从文化的角度来看，居家养老模式更加提倡以家庭作为养老的基础，更加突出强调家庭在养老中的作用。而家庭养老又取决于5个因素：文化(或立法传统)，家庭成员在人口学和地理学意义上的可获得性，家庭成员的经济能力和提供养老的意愿。1可以从各国的实践经验来看，文化传统对养老模式有着深刻影响，东方多数国家的家庭文化深受儒家思想的影响，但随着近代民主运动的兴起，传统的父权主导型家庭关系减弱，家庭向民主关系转变，从宗族观念束缚转向道德约束，使得孝道文化受西方思想的冲击，传统家庭养老制度受到一定影响。但是，根深蒂固的儒家文化依然奠定着亚洲许多诸国的养老制基础，特别在农村等经济发展水平相对滞后的地区，家庭成员担负着照料老人和精神慰籍的主要任务。

最具有代表性的是日本，从日本非组织参与养老体系的情况来看日本的养老过程还是以家庭为主。不同于欧美的日本养老模式更多的是强调家庭的责任，保留传统的家庭养老，鼓励邻里互助，这样能够在一定程度上避免福利国家财政紧张等弊病。2日本采用这种独具特色的居家养老模式，与深受儒家文化影响有密切联系。二战之前，宗族家庭制度在日本占据主导地位，这是一种父权制的直系家庭形式，一般有嫡系长子继承家业，继承人婚后仍与父母同居，尽主要的抚养义务，形成一个三世同堂的大家庭。与父母同住的子女是家庭的主要继承者，因此也要承担相应的赡养义务。这种养老模式使得孝顺的意识形态深入人心，成为规范人们生活的家庭伦理观念，支撑着战前日本的养老体系。

二战后的1947年，日本颁布制定了新修改了新民法，废除的父权家长制和长子优权，强调婚姻、继承平等。新民法同时还规定，直系血亲的子女共同承担赡养父母义务，养老义务扩大到所有子女3。至此，传统的“家长”制度失去法律的依靠。虽然日本传统的家庭制度不复存在，但传统的家庭伦理仍发挥很大作用。通常而言，对老年人的抚养，不仅包括家庭提供的经济支撑、生活照料、还有应包括精神上的慰藉等多方面，这些养老服务的内容共同形成有日本特色的居家养老模式。老龄化较严重建立公积金养老模式的新加坡居家也鼓励家庭的作用，形成突出家庭和社会作用的有日本特色的居家养老模式。

与东方注重家庭孝道的养老模式对应，建立在资本主义自由市场的基础上的西方更多的将照顾老人的义务归于的职责，在法律上没有强制子女承担对父母赡养义务。4因而西方居家养老制度往往担负主要责任的是和社会，按照市场运营的方式，强调社会化服务与社区邻里的作用。这样的养老模式能够很大程度减轻家庭的养老负担，在值得学习和借鉴的同时，也应避免诸如福利费用过度膨胀及家庭成员关系疏远等缺陷，西方的社会养老制度是在特定的文化背景下和一定经济基础上形成的，不能简单照搬运用，而因考虑社会经济文化的差异。尤其是面临未富先老问题的中国，在发展建立自己居家养老服务体系的过程中，还应充分考虑不同的传统文化下不同的孝道观念和生活习俗，在保障质量的前提下力降低成本，节约资源，建立起具有中国特色的居家养老制度，充分发挥非组织在居家养老体系中的作用。

（2）社会保障制度

社会保障制度影响居家养老的发展方向，也影响非组织介入居家养老的深度和规模。通常情况下的社会保

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杜鹃,杜夏.乡村迁移对移出地家庭养老影响的探讨[J].人口研究,2002(3)

郭竞成.居家养老的国际借鉴与比较[J].社会保障,2010(1):36 郭竞成.居家养老的国际借鉴与比较[J].社会保障,2010(1):36 4

郭竞成.居家养老的国际借鉴与比较[J].社会保障,2010(1):36

障模式分为社会保险型、福利国家型、强制储蓄型。其中，社会保险型是由个人、企业、国家共同出资筹集帮助个人规避风险的保险类型；福利国家型保险是指主要由国家与企业出资为公民办理的福利保险类型、强制储蓄型是个人或是企业代为出资购买的福利保险类型。居家养老的资金来源因各国社会保障的不同模式而存在一定的差异。经济保障是任何制度得以推行推广的前提，但凡建立起较为完善养老服务体系的国家，都能够获得了稳定可靠的资金来源，非组织对居家养老的参与程度，从筹资角度看，也因资金来源和数量而存在参与方式与参与程度的差别。

英国等北欧国家，是典型的社会保障模式型福利国家，因而在这些国家，他们的居家养老服务的资金基本上由提供，为减轻国家的财政负担，也会根据接受服务对象的经济状况收取一定费用，这个费用标准通常远低于市场价价格。美日等主要采纳社会保险型的社会保障模式，而新加坡采取的公积金制度，是典型的强制储蓄型的社会保障模式。虽然方式不同，但各国的居家养老模式均以本国相应的社会保障体系为依托，如果资金仍存在紧缺的问题就通过社会募捐等渠道筹资解决。非组织的主要资金来源有提供，社会捐助，或是个人企业购买等多种方式，具体各种资金来源的比例视各国社会保障拨款而定。

可见，居家养老的发展必需以完善的社会保障为前提。非参与居家养老服务也必须有充足的资金为后盾保障。要发展我国的居家养老服务，就应与社会保障体系统筹规划、协调发展，不能超出由经济水平的界限，否则，不仅是经济发展的沉重负担也是服务质量的严峻考验。

2、对国外非组织参与居家养老的几点思考 （1）从的角度来看 ①应完善相关法律法规的建设

无论是欧美还是新加坡日本，其关于非组织参与居家养老的法律体系都较为健全，使得非组织参与居家养老服务有法可依，做到井然有序，合情合法。

②加大对非组织参与居家养老的财政支持

目前，非组织发展面临的一个瓶颈问题就是经费不足，很多活动无法按计划展开。非组织参与居家养老同样面临资金的窘境，可以通过购买服务、划拨专款等方式对非组织参与居家养老服务进行财政支持。

（2）从非组织的角度来看

①为自身参与居家养老建立有利的外部环境

良好的环境是有利的外部条件。非组织想要在居家养老领域发挥更大作用，服务更多老人，就当想方设法为自己创立有利的外部环境，包括文化环、政治环境、社会环境等等方面。加大宣传重视老年人的传统，提高对非的支持力度，为自身参与创造有利外在环境。

②通过市场运作发展有非组织参与的居家养老服务产业

虽然国家居家养老是社会公共福利事业，通常情况不以赚钱获利为主要目的，但是，许多国家仍引入市场化运作模式，以确保资源配置的效率的提高，但即便引人市场运作机制和竞争机制这些非组织仍然是不以牟利为目标。

从国外经验看，居家养老模式有这么几种主体，见表2—4。 表2-4常见的居家养老模式 提供为主

在观念引导、制定和监督方面发挥最主要的作用 市场化运作为主

服务的实施通过市场运营和竞争来实现。尤其是经济发达的资本主义国家都在社会养老领域引入市场竞争和市场运营机制。国外经验表明，在一定范围和程度上引入市场竞争机制能更好促进居家养老服务的发展，能够利用市的无形手对资源实现更有效的配置。

非组织参与为主

非组织面向老年人提供各类所需的服务，具有无偿性，低廉性。通过比较发现，由于养老问题关系国家民生，各国都会在不同程度上参与养老保障服务体系的建设，他们通过制定，经济支持，税收优惠等等手段履行自身的社会职能

③居家养老社会化应以所在社区的家庭为核心，充分挖掘和发挥家庭在养老保障中的作用

居家养老需要全社会各个阶层的力量共同合作实现，具体表现问社区，企业、、家庭等多方面参与，但是观察

发现在发展国外居家养老模式的服务时，基本都强调一下几个方面，具体内容见表2—5。

表2-5发展国外居家养老模式的服务 （1）立足社区提供居家养老服务

社区对老人有天然且不可取代的心理安慰作用，就资料来看，多数国家的居家养老服务都立足老人平时所生活的社区

（2）发挥家庭成员的核心作用

虽然在一定程度上，社会化的居家养老能够减轻家庭养老的压力，但并不意味减少家庭养老的责任。

从情感角度来说，老人生活的幸福感更多时候取决于家庭的关爱和社会的关心，他们最不愿意看到亲情的疏远和冷漠，家庭是亲情培养和交流的基础，因而要发展居家养老服务就要发挥家庭养老的作用。从现实角度来说，和非的社会力量存在欠缺，以血缘为基础的养老关系必需长期稳定发挥家庭养老的作用，居家养老服务才可以持续发展。

第三节 中国非组织参与居家养老服务实践与思考 一、中国有非参与居家养老服务的实践 （一）圣公会居家养老

圣公会福利协会作为三大社会福利组织之一，于1973年成立，下属机构200余家，组织体系覆盖各地，是非组织成功提供社会服务的典型代表，其中就包括养老服务的提供。具体的服务方式主要通过以下几点来实现。

1、非福利机构愿景的确立与培养

圣公会始终认为文化对一个组织的发展具有战略指导意义和精神支柱的作用，他们特别重视对本组织的愿景宣传，使得“个别关怀，全面照顾” 的观点深入人心。在参与居家养老服务过程中，不仅从行动上指导组织成员向老人提供专业化的服务，还从意识形态上宣传尊老爱老的文化。这样营造出关怀老人的整体氛围，提升服务质量。

具体而言“个别关怀”强调对服务对象的特殊关注，根据不同的问题和存在的矛盾设计不同的解决方案，非机构根据不同的服务需求来提供各具特色的服务。而“全面照顾”有两层含义，一方面指为居家老人提供从精神到物质全方位的照顾，即能够提供齐全的服务内容；另一方面指机构尽可能为更多的老人服务，即服务对象数量多，覆盖面广。圣公会把这个愿景带着的浓浓的关怀氛围，实践到居家养老的细节中去，使老人们顺利安详度过晚年。

2、非福利机构管理上采用科学的认证体系和专业的管理技术

为了保证服务质量，圣公会及其所属提供居家养老的服务机构均采用ISO与SQS(即服务质量标准)系统进行对服务质量认证考核，保证机构的运营合理，能够及时加强对服务质量的监督。按照福利署要求，圣公会的居家养老机构推行SQS体系。该体系从活动记录、职务及责任、人力资源、财务管理、法律责任等方面共计16项对服务质量标准及运作细节进行确认。为养老机构工作树立了统一的标准，用可以量化的标准保证了服务的质量，提高了工作的效率。

3、通过跨专业的团队合作提来供居家养老服务

需求的多元化要求提供更为全面的服务和照料，这样的要求仅仅由单一的专业难以完成，所以需要一支跨专业的队伍，包括老年人生理疾病的专科医生，也包括精神科医生、护士、职业治疗师、物理治疗师、专业社工的照顾员等人员，发挥每个专业都的特长，为老人提供服务。这种基于跨专业团队的服务模式在圣公会的各个下属机构中都得到运用，成为服务质量的重要保证之一。他们相互配合，发挥各自优势，共同为老人创造适宜的生活居住环境。虽有分工但是各个专业之间并不是相互的，而是通过评估制订相应计划，共同为老人提供照顾服务。这就体现NGO愿景中的“全面照顾”服务，它能够全面兼顾老人的身体、心理、社交需求等方面，有针对性地开展服务，全面满足老人的要求。具体的服务内容包括：

（1）满足老人日常的身心需求。即非组织针对社区内老人的日常饮食起居、身体健康、康复治疗等方面设计出合理可行的实施方案。通过社区内进行广泛宣传，在家庭协助下得以开展。采用老人喜闻乐见的形式向他们传输相关的保健安全知识。尽可能开展多种活动，例如组织居家老人参加社区娱乐活动，拍戏、唱歌、跳舞、下棋、锻炼等等常见的大众娱乐方式，填补老人生活的空虚，想方设法来避免老人精神上特有的孤独感。同时尽可能通过活动宣传拉近老人与子女的距离，为增进家庭交流而创造机会。最后，对老人进行心理方面的专业辅导，引导他们树立正确的社会价值观，让他们对生死有正确的认识和理解，能够追求自己的信仰，卸下心理负担，快乐得安度晚年

（2）满足老人的社交需求。让老人拥有正常的人际交往，不再封闭守家能够走出孤独，参与社区接触社会。

（3）全面评估老人的状况。圣公会的养老机构使用不同的评估工具，会对社区内的老人进行一次全面评估，例如RAI(Resident Assessment Instrument)的评估与服务计划系统，使用的是名为MDS(Minimum Data Set) 的评估工具，对包括认知能力、视力功能、营养状况、沟通能力、日常活动功能、社会心理健康、情绪状态等18个方面在内的老人状况进行评估。通过对这些具体的评估可以发现老人的实际问题与需求，发掘老人的潜能，充分利用老人现有的能力，从而改善老人的生活质量，减轻老人的病痛。由于评估的内容多体系庞大，需要非组织的评估团队对社区内的居家老人进行实际评估。跨专业的团队合作对老人进行评估后，将各部分的结果进行汇总，得出老人全方位的信息，为下一步制订服务计划提供依据和参考。根据评估得出的结果，就老人的需求经过个案会议的讨论，制订介入目标、服务计划，达成服务时间表，并开始执行照顾计划，根据社区老人的普遍问题寻找合适的解决方法，并针对每个老人的特别需要，非组织再进行具体的分析。跨专业团队还需要定期跟踪评估，及时掌握计划的实施效果，并不断进改善，以适应老人的需要，为的制定提供可靠是数据库资料。

居家养老服务保障系列之二-段落11 总文字复制比：%（60） 总字数：10376 1 ·中国非组织参与居家养老服务的实践与思考 胡宏伟;严晏;时媛媛; - 《天府新论》- 2011-09-05 （二）宁波市海曙区有非组织参与的居家养老模式

如今我国经济发展迅速，人民生活水平日益提高，物质精神需求愈加丰富，使得社会分工趋于专业化、社会服务范围扩大化以及社会服务主体走向多元化，这也是我国养老发展的主要态势。宁波市海曙区根据自身多年的实践经验，努力使社会公共服务多样化，为更好解决大范围内不同群体之间的多样服务需求探索出一条新的道路，首开购买居家养老服务模式的先河，创新了我国养老保障。

作为沿海发达城市，宁波市人口老龄化程度及其严重，远高于浙江省平均水平。尤其是地处中心的海曙区情况更为明显。目前，宁波市拥有注册非营利组织4000多家，不仅数量多，而且种类齐全，凭借海曙区较高的经济发展水平，通过释放部分职能，颁布有利非组织发展的区域，给非组织的发展创立了良好的发展环境。

居家养老作为一种公共服务，其机制的运行具有所有公共服务的特征。非组织参与居家养老服务的主要途径之一，就是通过竞争投标来开展服务。中标之后用购买公共服务支付的费用完成的要求服务内容。目前这种购买，非参与的形式完成了从简单零碎的服务项目向制度化规范化社会公共服务的转变。

在宁波市海曙区开展的居家养老活动中，的起着主导性的作用。作为的制定者，区对居家养老进行系统规划与部署，并设有领导小组对工作进行指导，把该项目列入年度财政预算，每年付出一定数量的款项用以保障这一服务长效运行。

非组织则负责具体运作过程。通常海曙区的养老服务体系可分为三级：区、街道与社区。海曙区将这一项目委托给区内的星光敬老协会，协会又委托给各个街道的敬老分会进行具体运作，社区则也以社区协会的名义开展具体服务。这样，非组织承担了转移的部分职能，在融入购买公共服务的过程当中，发挥自身社会的优势，实现了社区的内外联动，最大限度地整合社会资源，不仅争取物质上还获得了感情上的广泛支持。此外，非组织也可参与的制定规划，为营造老年人的幸福生活而共同努力。

宁波市海曙区办公室在2004年5月12日所颁发的[2004]第29号文件《关于海曙区社会化居家养老工作的指导性意见》中提出“扶持、非营利组织运作、社会参与”的工作思路，希望以此建立新型的社会化居家养老服务体系，从而能够为老年人提供全方位的服务，以进一步全面提高老年人的生活质量，为非组织参与居家养老服务提供支持。

2005年3月，海曙区决定在区内全面推行“购买居家养老服务”这一居家养老新型服务模式。海曙区通过年度财政运算，出资向非营利组织——海曙区星光敬老协会购买居家养老服务，成立于2003年6月的海曙区星光敬老院，以区内老龄人群为服务对象提供志愿服务。它在性质上属于非社会组织，接受区委托，负责各种居家养老项目的具体运作，包括评估服务对象、培训服务的人员、确定服务内容、提供社会资源、监督及评估服务质量等等。凡是区域内高龄独居的老人，都可以得到标准为每人每年2000元，每天服务1小时的基本养老服务。资金主要由财政支付，企业和个人也可以自购或代购，所提供的服务项目中近半数是免费的。社区负责具体落实居家养老服务员。该项目在全区65个社区中推行，服务对象为600名高龄、独居的较困难老人（包括残疾人）。

% 是否引证：否 该项目的运作机制具体为：

（1）审定服务对象。经过上门逐户的问询审核之后，确定需要服务的服务对象，并为之建立医疗健康服务档案并进行存储，以备下一步专项结对服务的需要。

（2）确定服务内容。服务的内容主要包括生活照料服务（日常生活照护或特殊护理）、医疗康复保健服务（护理、陪同就医、健康教育、定期体检、健康咨询）、精神慰藉（陪同聊天，心理咨询、疏导）等六大类共49项。具体内容则根据老人情况，由老人与服务人员共同制定。如有额外的服务需求则依靠志愿者无偿上门直接提供或由企业个人自己购买。

（3）培训参与服务的志愿者。上门服务的志愿者在上门之前需要经过专业的培训，了解老人情况与专业的服务方法，旨在更好地与老人结对，排解老人的忧虑，解决其困难。培训内容主要包括：服务理念与思想道德修养、家政服务、当地方言及地方习俗、老年人常见生理心理状况以及基本的老年护理知识等等。

（4）对服务情况进行监督与评估。海曙区四名工作人员全权负责区域内居家养老服务情况的监督与管理。每天至少有两名深入各社区掌握服务动态、了解反馈信息与更进一步的服务需求。

非组织整合社会资源的能力在此得到了突出的体现：围绕居家养老这一工作目标，充分挖掘、整合和利用社区现有资源，既提高了资源利用率，也节省了开支。

海曙区购买居家养老服务模式得到了社会的广泛参与和支持。突出表现为：

（1）义工服务模式的产生与“义工银行”的兴建。老年人资源是非常好的居家养老义工资源，在义工服务模式中极容易出现老年人领袖。老年人有着丰富的社会经验与工作经验，也更为了解同龄人的需求与困难，在与同龄老人沟通的过程中更容易了解其服务需求并排解其问题。

（2）社会力量的动员。企业与个人反馈社会，认购“居家养老服务券”、结对认养高龄老人的例子比比皆是。不仅如此，有的企业还直接提供各种日常生活服务，或者在居家养老服务中与社区联系，实行折价或成本价出售产品的形式方便老年人生活。

（3）社区公共卫生服务。海曙区作为首批全国社区卫生服务示范区，现共有24个社区卫生服务站，服务站的设立位置距社区路程不足10分钟。这一措施有力地解决了老年人看病难的问题。

（4）信息资源的整合。海曙区将“一键通”与社区信息服务平台联系起来。

在、社区基层与老人之间作为中介组织非组织，不可避免地会存在一些问题。非组织力量相对薄弱，规模小、资金缺乏、人员素质不高等，这些基本成为了各国非组织的通病。此外，还存在提供服务的机构较少，竞争力不足的情况，这很有可能导致非组织处于垄断地位。

具体案例分析：海曙区江夏街道的案例

根据调查了解到，江厦街道辖区内60岁以上老人有4291人，占常住人口的20.4%。经过调查摸底之后，发现大多数老人收入不高，生活困难，江厦街道服务中心是一家集生活照料、家政服务、医疗卫生于一体的社区老年服务机构。配有送厅、医疗康复室、阅览室、媒体室、爱心超市等机构的设施齐全，在充分整合社会各类资源的基础上，通过温馨周到的服务，使辖区内的老年人在自己居住的社区内就能享受到来自社会家庭的照顾。

1、生活照料：目前享受购买对象的老年人有25户共计28人，提供服务的非组织配备有9人员上门服务，为高龄生活自理困难的老人提供洗衣、买菜、做饭、打扫卫生等基本的日常服务。同时为了方便辖区内独居老年人，江厦街道还成立了养老日托机构，享受日托服务的老人养成白天出门到中心活动，聊天、就餐，晚上回家休息的生活模式。另外对于手持“三证”的60岁以上困难老人，相应提供服务的组织只收取基本费用或是给予全部免费的。

2、医疗康复：2004年街道各社区通过开座谈会、上门走访、发放调查表等多种方式，对社区内60岁以上老年人进行全面细致的摸底，比较全面了解到老人的困难和需求，充分利用街道社区卫生服务中心的资源优势，成立医疗服务队，并给每位老人逐个建立了医疗档案，定期为老年人进行健康检查、提供咨询，同时对行动不便患有慢性疾病的孤寡老人、独居老人、高龄老人、残疾老人每月定期上门诊断、治疗，并赠送一定的药品。有9位医师轮流坐诊服务中心，免费为辖区内老人开展医疗保健的咨询服务。

3、精神文化生活：江厦街道依托居家养老服务中心成立了文教联谊会、爱心援助俱乐部、喜洋洋民乐队、夕阳红合唱队、越剧联谊会、老年时装队、老年腰鼓队、书画沙龙等多种多样的活动形式，满足老人的精神需求，丰富老年人的精神生活。

江厦街道的养老服务中心成立以来，所提供的生活照料、医疗保健、精神慰藉等各项服务深受老人的欢迎，是居民好评，子女放心的养老服务机构。特别是送餐上门服务，更为高龄行动不便老人提供了贴心服务。为进一步提高送餐质量以满足不同老人的不同需求，服务中心推出了更加细致入微的个性化服务。

具体举措有：1“三帮一”的保健指导选餐服务。针对有需求老人的身体状况和疾病的特殊要求，养老中心推出“三帮一”的保健指导选餐服务，由社区内的包片负责的区干、区内医生、送餐员三人结对服务对应老人。具体表现为社区包片居干经常走访了解老人变化的服务需求，社区医生根据老人不同时段的身体状况和其所的建立健康档案指导服务中心的配菜工作，送餐员负责将营养餐及时送到老人家中。

举措2：“二增一”配菜服务。针对夫妻两人都需服务中心提供餐饮服务的老人，机构专门推出“二增一”配菜服务项目，即夫妻两人用餐的，可以在原有的菜谱上增换一个品种，这样就避免了夫妻二人只能吃同样的营养套餐，增加品种后就能满足老人对不同口味的需求。特殊节日里，如老人的生日还会为他其送去长寿面，祝愿老人们健康长寿。

举措3：特殊的“送餐员”。目前，年纪较大老人、因行动不便多数要求送餐上门，送餐员供不应求，为此，服务中心在低龄老人中推出“助人乐已”爱心餐活动，得到老人们的积极响应。即由在中心用餐的低龄低保老人和居住在本社区的高龄用餐老人结对，由他为高龄老人送餐上门，这样不仅缓解了送餐员紧缺的压力，还给低保人员创造了回报社区的机会。

（三）福州市鼓楼、台江两区有非组织参与的居家养老模式

基于福州市老龄人口基数大、增长快，高龄人口急剧增长，空巢化速度加快，福州市决定全面加快推进居家养老服务工作，重点着力解决当前老年人最关心、最突出、最迫切的养老服务问，并推行了配套措施在鼓楼、台江两区进行试点创新。

福州市民政局还对全市247个“星光老年之家”进行分期分批性的升级改造，建成社区性的居家养老服务站点，同时整合各类资源，使社区有充足的服务资源能够提供给老人更加幸福的晚年生活。为了保证服务的质量，与民间组织还联合当地的培训机构给志愿人员或是雇佣人员提供岗前培训，这样的养老专业护理人员培训班至今已开办多期，培训数百专业人员。此外还健全了有关居家养老服务从业人员的录用条件、考核标准、奖励措施等工作制度和要求，对各个社区居家养老服务站进行星级评定，规范居家养老服务队伍的建设。具体来看社区的居家养老服务的运行模式：

（1）提供社区老年的24小时热线服务

入户的社区的老人家中都装有24小时热线服务的服务终端。社区的非组织安排在养老服务中心的值班人员随时监控这套热线系统，一旦出现老人紧急的特殊需要就能立即服务到家。根据实际情况提供力所能及的服务。对于那些高龄且行动不便的老人，社区工作人员会将服务终端安在其床头位置，便于老人呼叫使用。这套热线服务系统背后有社区医院、家政服务中心、托老机构、等组织提供相应的服务支撑。

如2008年，鼓楼、台江两区内共200多位老人享受到“一拨通”服务带来的便利，他们在紧急情况下只要按下按钮，即使没有说话，守候在居家养老中心系统的工作人员也会通过电脑显示器及时派遣专人赶到，提供紧急服务，这个服务项目还包括应急救援、家政服务、小灵通定位、代办代理等。

（2）提供定期的上门照料服务

专门针对生活半自理或完全不能自理的老人，定期上门料理服务的内容大致分为家务型服务和护理型服务，前者的服务内容包括提供上门的保洁工作、洗衣做饭等日常照料工作，多由非组织的志愿人员无偿或是低偿提供；而护理型服务多由专业人员上门为有病卧床的老人提供专业的治疗康复等服务，多数是按照老人的经济情况已经身体状况收取一定费用的形式展开，部分服务也由非组织无偿提供。

如福州市台江区于2007年初，建立的社区家庭医生责任制，以社区为基本单位，对社区居民家庭实行分片分区管理。每个管理团队都由“片医”，即一名责任医生、一名责任护士、一名预防保健人员组成的片区医疗小分队进行责任制管理。入户的老年居民用电话就能找到本区的“片医”，能够方便的进行诊病问药。若是家中有年老病重事急的老人，“片医”还可上门开展家庭病床、临终关怀等特需服务。

托老服务指的是或非组织在社区内设托老所为部分有需要的老年人提供的全托、日托等服务。托老所里设有餐厅、休息室、阅览室、娱乐室、健身场所等，能够得不到家庭子女及时照顾或是孤寡、残疾、独居的老人提供生活照料、文化娱乐、康复治疗等方面的服务，解除社会的后顾之忧。有其是日托服务可以使不放心老人独自呆在家中的子女在上班时间将老人送进托老所代为照顾，晚上再接回家中，享受一家人的天伦之乐。

总之，福州市鼓楼、台江两区的社区居家养老服务中心，调动了社会各方的力量和资源，为老人提供生活中所需的一般服务项目，非组织在的指导下努力开创了居家养老服务工作新局面。

（四）南京鼓楼有非组织参与的居家养老模式

南京市中心城区——鼓楼区是总面积不到27平方公里，却拥有65万户籍人口的经济发达地区，其中老年人口约有9万多，占总人口的15％以上，按照国家老龄化的标准，鼓楼区早已进入老龄化阶段。在社区建设方面，鼓楼区的社区建设领先全国率先提出“税源经济是城区工作的生命线，社区建设是城区工作永恒主题”的指导方针。

在养老服务方面，鼓楼区积极探索不断创新，针对区内绝大多数老人不愿到养老机构而选择在家养老的实际情况，鼓楼区依托民间组织，创建了完善而系统的“居家养老服务网”，提供全面、系统的专业化养老服务。由出资，为老年人免费安装名为“安康通”的呼叫器。在家庭和社区之间架起及时沟通信息的桥梁。在家老人如遇到疾病等突发情况，可在第一时间内向社区的服务中心求助，最大程度保障老人的人身安全。此外，还有专业的社区服务人员定期上门，为老年人提供买菜做饭、清洗衣被、打扫居室等生活照料的服务。同时，志愿者还以问候、谈心、的方式，派遣老人的弧度感，为老年人提供精神慰藉服务。并且开设专门的日托、送餐服务项目，考虑周全，服务快捷。鼓楼区居家养老模式的主要特点分析见表2—6。

表2-6鼓楼区居家养老模式的主要特点分析 1 为社区的居家养老服务提供保障

鼓楼区的“居家养老服务网”以公共为支撑。在大力支持下，财政部门也拿出专门资金，用于“居家养老服务网”的维持，并建立至少10个社区养老服务站，遍布区内各个单元，方便老年人就近享受养老服务。鼓楼区对“居家养老服务网”的非组织给予高度关注，不仅以购买服务方式提供他们的工作经费

2 依托民间组织，充分利用社会资源

虽然在养老问题上占主导，并非要全部包揽，在发挥支持、财政拨款的基础上，养老服务必需走向社会化。即为养老服务主体不再是，而是民间的非组织。改革开放以来，社会主义市场经济下涌现了大批的民间组织

居家养老服务要依托民间组织，这是其社会福利的性质和老年群体的特殊需求所决定的，是社会发展的必然。民间组织具备专业服务的性质。鼓楼区民间组织经过多年的运营，积累养老的服务经验与服务规范。其员工均接受过专业化培训和教育．具备良好的服务素质，能够为老人提供优质的服务。是民间组织不以营利为目的，提供社会公品和服务，奉献爱心，承担社会责任。有了非对居家养老的参与更加体现出这项公共福利事业的公益性质和人文关怀。市场不是万能的，缺乏经济利益的驱动，它无法满足社会弱势群体以及社会福利、公共服务等方面的诸多需求，所以仅靠市场不能从根本上解决老年人养老问题。鼓楼区不断创新，依托民间组织，确立了社会化的服务方向，还不断探索，在服务监督的平台上进行社会化运作。实践证明，鼓楼区“居家养老服务网”选间组织运作取得了可喜的成绩。 社区服务中心通过成功运作“居家养老服务网”，以其优质服务赢得了和老年人的信任， 为自己的发展壮大树立良好的口碑，在全国都有积极影响。这种有非参与社区居家养老模式是一种事半功倍、成本低效益高的养老模式，能够有效地改善民生，促进社会的和谐进步。是适合当地实情的养老新模式，有的企业还同鼓楼区的养老机构签署长期的合作协议，愿意在人员培训等工作上以资金投入的形式进行合作。使得这项居家养老服务成为一项长期性的服务与保障。鼓楼区创立的居家养老新模式立足于长远发展的视角，从机制上创新，既没有所有的社会责任推给社会，也没有简单丢给社区。而是以社区为基础，与民间机构合作建立长效的可持续发展机制，收到国内外的一致好评。

.三、对我国非参与居家养老服务的思考

（一）对国内非组织参与居家养老发展方向的几点建议 1、明确非组织的功能

为了提高非组织参与居家养老保障的能力，应该对非组织的功能进一步明确，正确树立非组织不以获取私利为目的的观念和原则，同时要明确非组织的社会作用，就如模式中的万圣组织提出鲜明的组织文化，不仅为组织成员的志愿行动提供了精神动力，也提升了组织的社会形象和社会公信力。

2、加强财政管理

完善非组织的内部治理机制，健全财务管理制度和信息披露制度。同时增强非组织参与居家养老保障体系筹资能力，通过加强非组织自身的营销能力，向争取更多的经费资助，向社会包括群众、企业在内进行资金募

捐，加强与国际非组织的沟通与联系，向国际援助机构争取支持。

3、完善人力资源管理制度

坚持在志愿参与的原则下建立起自己的人才库，通过民主管理成一套完整的人事制度。人力资源是非组织拥有的一笔巨大财富，非组织以其志愿性、公益性吸引大批有责任信得社会人士参与其中。加强人力资源的管理成为影响非组织发展的关键因素。

4、保持非组织自身的性

我国非组织应与建立良好合作关系的同时，注重保持自身的性。应当对非组织参与居家养老保障体系进行适度指导，而不应该将其作为自己的下属执行部门肆意使唤，让非组织在提供养老服务方面有自己发挥的空间和施展自身能力的余地。

5、加强对外的沟通学习

我国非组织在参与居家养老服务的同时，还应多与国际沟通交流，学习国外非组织先进的管理方式和管理经验，学习各地科学有效的管理技术，从而提高自身的水平，做到与国际接轨。

6、确保非组织参与居家养老服务的稳定性与持续性

“三分钟热度”往往不仅不能达到预设目标而且还浪费资源。非组织参与居家养老应作为一项长期扶植关注的内容，不能因一时兴起，缺乏长远规划随手建立一个社区民间组织后就不管不问，任其自生自灭，这样不仅不能真正为需要的老人提供优质的养老服务，而且浪费各种整合一起社会资源，还降低百姓对办事的信任度。

总之，在老龄化的时代背景下，老年社会福利如何改革与可持续发展是世界各国面临的难题，我国经济体要继续深入发展、政治改革要进一步深入，就必需解决好我国的养老保障问题。无论是从现实的迫切需要还是着眼于长远发展，中国非组织参与社会养老保障体系对中国社会保障事业有着极其重要的意义。但是非组织参与养老保障问题在中国又是一个研究资料较少的新命题，对于怎样拓宽其参与渠道、如何健全非参与养老过程中的内部治理机制等等都是有待进一步深入研究的话题。

（二）对我国非参与居家养老服务的对策思考 1、大力鼓励非组织参与居家养老服务

积极提倡非组织与家庭共同建设合适我国的养老服务保障体系。中国在经济飞速发展的同时，人口老龄化的速度也十分惊人，未富先老的国情使得我国养老保障体系的建立迫不容缓，以目前我国的经济实力和文化传统，我们的居家养老无法完全由国家以福利的形式向国人无偿提供，这就需要动员社会、市场、家庭、民营机构、等多方面力量以社区为依托的形式共同参与到居家养老服务中来。这项涉及面广的公共福利事业的资金来源、服务内容运作机制和具体模式因各地的具体情况而日趋多元化。这就需要根据各地的经济发展水平对非参与居家养老提出指导和规划，为非组织参与居家养老事业创建良好的政治环境，提供支持。

2、构建非参与居家养老的法律法规体系

构建非参与居家养老的法律法规体系以规范非参与居家养老。从英美日等国居家养老服务模式中可以看出，他们居家养老的法律保障体系建设已经较为成熟，不仅明确规范了家庭的职能义务，还为社会非的民间组织参与居家养老提供了充分的法律依据，使得参与过程有法可依，有法可循。

3、通过多种渠道为非参与居家养老凑近资金

确保非组织能够充分发挥自身在老服务中的作用。经费常常成为非组织发展的瓶颈问题之一，资金困难必然打击非组织参与居家养老服务体系的积极性，为了解决非组织发展的经费来源，应在每年的财政预算中划出一定数额的拨款资助非组织各项养老活动的展开。

4、加强对非组织参与居家养老服务的指导和监督

计划经济时代我国全能型的包办一切，虽然有稳定政治环境的作用，但是随着经的发展，这种全能已经严重阻碍了社会的发展和进步，目前转换职能，释放部分空间交由社会与市场，职能过度的同时也为非组织的发展提供有利契机。就非参与居家养老而言，应当转变原先的管制职能，取而代之的是对非组织参与居家养老服务进行跟踪监督，及时发现问题并提供指导性的解决意见与方案，让非组织在参与居家养老服务的过程中顺利成长。

5、关注非组织在农村居家养老保障体系建设中的作用

做好养老保障工作是解决人口老龄化的一项社会。当今世界人口老龄化已成趋势。在我国的农村，由于经济的发展医疗水平的提高和多年计划生育的推行，农村人口老龄化速度比城市更快更严重。据“五普”资料显示，2000 年我国农村总数为8.33亿的人口中， 60 岁以上的老年人占到10.92%，80 岁以上的老人占这个比例的9.56%。庞大的农村老年人群体与城市老年职工群体有着重大差异。他们绝大多数没有能力购买或是没有条件办理养老保险、医疗保险，生活缺乏基本的社会保障，不能享受退休金等社会福利待遇，在年老丧失劳动能力后，主要依赖家庭子女的赡养。在我国的广大农村地区，65岁以上的男、女丧偶比例分别为21.43% 和43.70%，明显高于城镇水平。还有数据表明，农村中97.6%的老人依靠家庭养老，依靠退休金或是集体供养的老人仅占2.34%。由此可见在我国，家庭养老是农村养老的主要形式。

限于农村的生产力水平和由我国几千年的传统美德。家庭养老将成为是我国农村社会养老的基础。但是我国农村传统的家庭式养老面临严峻的挑战。具体表现为：

（1）计划生育使得农村人口老龄化严重。有学者预计到2030 年， 65 岁以上老年人将占总人口的17.39%，约为1.2亿人，这是一个不小的数字。

（2）随着农村剩余劳动力的转移，许多农村家庭出现留守老人和留守儿童的问题。由于农村剩余劳动力的大量向城市转移，老年人的生活质量急剧下降。很多60 岁以上尚存劳动能力的老人还承担着子女进城打工后照看孙辈的起居、上学，更有甚者还要承担家庭的主要体力劳动，自身的生活质量都得不到保障，其他如社会、心理、娱乐方面的提供就更微乎其微，更不要提享受养老服务了。部分外出子女的养老意识淡薄或因经济收入低微力供养留守农村的居家老人，因此许多老人生病不能及时得到治疗，也无人照料，出现“小病往后推，大病把命抵”的一种普遍现象。

农村剩余劳动力的转移和农村老年人口的“双增”的双重压力，使得我国农民养老保障面临前所未有的挑战。约有87%的农民认为“目前最需要迫切解决的问题”是解决农村的养老问题，农村养老问题已经成为影响我国综合国力的重大问题。能否做好农村养老是社会主义新农村建设的关键。

由于种种因素，养老保险农村的推广仍需要相当长的一段时间，即便补贴，农民能够享受到的养老保险金额也不足以真正保障他们有质量的老年生活。因此，我国农农村的养老方式仍以家庭养老为基础。但是针对我国农村家庭养老出现的种种问题，在提供财政拨款的同时也应大力发展农村非组织参与到农村的家庭养老中去，设立农村养老服务中心，征集支援农村养老服务的志愿者，动员社会力量做好农村养老保障工作。

总体来说，居家养老只在一定程度上具有福利性质并由个人、社区、国家共同付费的准公共品。我国公共福利事业起步较晚，进程较慢，及至20世纪90年代，中国的社会保障与其有机组成部分的居家养老服务体系才开始建立，经过长时间的摸索实践检验，不断发展完善，初具雏形，许多地区如、宁波海曙区都根据自己的实际情况，在国家和法律的范围内创立有地方特色的居家养老服务模式。

20世纪90年代以前中国的养老服务大多仅仅针对农村五保户、城镇的特困家庭提供养老服务，更侧重针对社会的边缘人群，2随着人口老龄化问题的出现，我国的老年福利事业开始受到社会各界的重视，民间组织在养老服务中的作用越来越受到重视，养老服务产业得到迅速发展。各种形式的居家养老模式在各地社会的探索下大量涌现，除了制定规划、引导以外，财还投入一定的福利资金鼓励非组织参与居家养老，为其提供经济支持。

参考文献：

[1] Peter Stoltz,Giggi Udén,Ania Willman.Support for family carers who care for an elderly person at home—a systematic literature review[J].Scandinavian Journal of Caring Sciences.2004(5):111—119.