珠海市基础教育支出现状研究
摘要：教育支出是一个国家支出的重要组成部分。随着经济的发展，我国对教育的重视程度越来越高，改革开放以来，中国财政高度重视对教育的投入，教育支出比重有了显著提高。教育支出规模和结构也都发生了一些变化.中国在财政教育支出占总支出的比重已高于世界上大多数国家，教育支出按比重算已成我国财政支出第一大项。而基础教育支出是一种财政支出，这种支出实际上就是为社会提供公共的基础教育服务。本文旨在通过分析珠海市财政对基础教育支出的总体现状来探讨财政在对基础教育支出总量、结构和方面存在的问题及针对问题提出完善珠海市基础教育支出总量、结构和的对策。
关键字：珠海市， 财政， 基础教育， 支出
一、珠海市财政对基础教育的总体投入现状
珠海市在2007年8月2日公布了2007年秋季起将实行12年免费教育，并公布了未来五年实现教育现代化的一系列实施意见。这一举动，立即引起社会的特大反响。珠海市的教育发展前景是要建立教育强市，总体而言，珠海市对于教育的重视程度是很高的，因此，对于珠海市的基础教育总体投入现状，我们采用中国公共教育支出指标中的经济性指标、效率性指标和有效性指标，通过在珠海市统计局网站，珠海市财政局网站，珠海市审计局网站，以及《珠海年鉴》和《广东统计年鉴-2010》进行收集数据资料，对珠海市的基础教育支出作出了以下三个方面的探讨。
（一）珠海市财政对基础教育的支出总量现状
教育经费总量是一定时期内（通常为一年）一个国家或地区的各投资主体（包括、民间组织和个人）根据现代化大生产和社会发展的需要，向教育领域投入的人力、物力和财力的货币表现的总和，它反映了一定时期内一个国家或地区的教育投入的总体规模。[1]本文针对珠海市对基础教育的支出总量进行分析，主要根据以下两个方面进行阐述： 1、教育支出的总规模和预算内教育支出增长情况
珠海市的教育支出的总规模可以衡量珠海市在一定时期内对教育投入的绝对数量，同时也可以在一定程度上反映出珠海市对教育的重视程度以及所投入的教育经费能否满足人们不断增长的教育需要。 __________________________
[1]陈鸣 朱自峰：中国教育经费论纲，北京：编译出版社，2008.
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（1）教育支出的总规模
自珠海市建市以来，教育财政支出所占的比重是越来越大，也采取切实有效地措施，进一步增加教育的投入，使珠海市的教育投入保持了上升的增长，教育支出总量也有了较大的增加。教育的发展与一个国家、一个地区经济发展是相辅相成的，只有更好的投资教育，才能培养出更多的人才，才能为社会带来更多的经济效益，带动社会的发展，激活一个地区一个城市的经济。
表1 教育经费支出占GDP比重
年份 2006 2007 2008 2009 教育经费支出 珠海市的GDP （亿元） 3.3 6 8.1 8.7 （亿元） 746.46 4.81 997.16 1037.69 教育经费/GDP （%） 0.44 0.67 0.81 0.84 数据来源：根据各年珠海市财政总决算资料计算整理
表2 教育经费支出占财政总支出的比重
年份 2006 2007 2008 2009 教育经费支出 财政总支出 教育经费/财政总（亿元） 3.3 6 8.1 8.7 （亿元） 支出（%） 76.5 98.6 172.1 127.2 4.31 6.09 4.71 6.84 数据来源：根据各年珠海市财政总决算资料计算整理
如表1和表2所示，从2006年以来，随着珠海市GDP的增长、财政总支出和教育经费支出也在不断增长，其增长速度也是较快的：2006年—2007年，教育经费支出增加了2.7亿元，这是增幅最大的；就总额来说，财政在教育经费支出方面从2006年的3.3亿增长到2009年的8.7亿元，增长了约2倍多。如表所示，2006年至2009年的教育总量的投入也是呈现上升的趋势，而且是比较明显的。这是应该值得高兴的，加大了对教育的投入，教育得到充分的重视。
（2）预算内教育经费支出增长情况
2007年、2008年、2009年、2010年预算内教育经费支出分别为28,948万元、6.9亿元、6.9亿元、8.5亿元。2007年到2008年其增幅约2倍多，而2009到2010年间增长了1倍多。其中2008年、2009年、2010年专项用于基础教育的教育支出依次为6,100万元、5,500万元、5,500万元。总体来说，财政在教育经费支出这一方面的投入是相比之前几年是有提高的，促进了基础教育的发展。
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2、基础教育总量投入的情况
基础教育将为一座城市的持续发展提供动力，毕竟人才在各种资源中的位置是第一的，百年大计教育为本，企业要发展就需要人才，而人才的培养都是从基础教育开始的。各国的基础教育投入占整个公共教育经费投入的比重很高，即使是不发达国家和地区，其平均水平都达到了60%。因此要实现基础教育的跨越式发展，就必须要不断的增加这方面的支出。而珠海市在基础教育方面也取得了很大的成就。如：2001年，珠海市教育总投人6.74亿元，是对基础教育投入较多的一年，珠海市西部地区的基础教育建设比较落后和薄弱，市决定由预算安排的对于西区的投入的1000万增至9310万，大力推进西部地区基础教育的发展；2002年，珠海市各区落实“地方负责，分级管理，以区为主”的义务教育管理，明确区级的办学责任，加大区级对教育经费、教师管理的统筹力度，撤销镇教办，明确镇仍要继续承担相应的农村义务教育的办学责任，实现把农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由承担，把对农村教育的责任由以镇为主转到以区为主的“两个重大转变”，等等。自2001年到2009年，珠海市对基础教育的投入也不断地增加，不仅推进基础教育规范化学校建设，而且不断推出惠民，从2006年开始，全市农村实行免费九年义务教育，惠及全市5.5万多农民学生。
对于基础教育，我们可以通过以下图中的数据来分析，从图中我们可得出，自2001年到2009年全市儿童净入学率和小学毕业升学率都达到100%，而初中毕业升学率大体处于上升的趋势。这些就足以反映出珠海市对于基础教育方面付出的努力。因此，要推动经济的发展，就必须要加大对教育的投入，特别的基础教育方面，珠海市财政在对于基础教育投入取得了很好的效果。（如 图1）
全市儿童净入学率110%100%90%80%70%2001年2002年2003-2004年2006年2007年2008年小学毕业升学率初中毕业升学率
2009年
图1 2001年-2009年全市儿童净入学率和中小学毕业升学率
数据来源：珠海市财政局网站
（二）珠海市财政对基础教育的支出结构现状
财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重，也称“财政支出构成”。教育支出可划分为教育支出内部结构，教育支出层次结构，教育支出区域结构。[1] __________________________
[1]何振一 阎坤：中国财政支出结构改革，北京：社会科学文献出版社，2000.
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本文在教育支出结构方面主要是针对基础教育支出的内部结构和区域结构进行分析。
1、珠海市基础教育支出内部结构
教育支出内部结构主要是指教育基本建设支出和教育事业费。所谓教育基本建设事业费，指用于购买房地产、校舍建筑、大型教学设备等方面的支出。教育基本建设支出又称为教育资本支出。教育事业费支出是指用于学校的日常运行所需的教职工薪金、学校图书设备、福利服务、校舍维修、校园绿化等方面的支出，这部分支出关系着教育质量的改善，又称为教育现期支出。[1] （1）珠海市教育基本建设支出概况
基本建设支出，是指学校建筑房屋、校舍等的支出，这种支出每年的变化幅度较大，具有非固定性，一般支出数额在教育经费支出的10%以下。
通过在珠海市网站以及珠海市统计局网站了解相关数据，据统计，2001至2005年中，珠海市基础教育基建投入12.4亿元，结合改薄和整合教育资源、撤并农村小学，新建、改建、扩建学校59所，调整减少学校43所，占全市初中、小学总数的18.9%；创建国家级示范性普通高中4所。2006年，珠海市基础教育投人进一步加大。全市预算内教育经费占财政支出的比例达到22.7%。 采取城乡学校结对子，骨干教师到农村学校支教等形式，帮助农村中小学提高办学质量。大力抓好中小学布局调整，2006年全市有199所中小学参与布局结构调整，新建扩建学校98所，基本完成 中小学布局调整任务。2010年计划安排资金5,321万元，用于中小学校公用经费、困难学生教科书、住宿费减免和助学金发放；安排4,112万元，用于河西小学、杨村四中二期工程新建和黄庄职专综合实训楼设备购置以及中小学校修缮。2010年，全市的预算内教育经费为8.5亿元，基础建设支出占预算内经费的比例为6.2%。
由以上数据可知，珠海市不仅对于教育事业费的投入力度逐年加大，且投入的项目也是不断地扩大的，并且珠海市做到实事求是，根据不同地区的实际情况合理安排资金投入，特别是为珠海市西部农村中小学的学校建设进行了大规模的建设工程，真正做到为人民服务。
（2）珠海市教育事业费支出概况
自2007年创建“教育强市”以来，致力于提升教育质量与规模，坚持教育优先发展、教育强区战略，不断加大对教育的投入力度。“在国际上，对教育的财政投入通常成为公共教育经费，我国在统计上把它称为财政性教育经费，具体来说包括财政预算内教育经费、各级征收用于教育的税费、企业办学经费、校办产业、勤工俭学和社会服务收入中用于教育的经费。”[2]
__________________________
[1]费菊瑛：改善义务教育投资研究，广州：中山大学出版社，2007. [2]于海峰 姚凤民：公共财政学，广州：华南理工大学出版社，2005.
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2006年、2007年、2008年预算内教育经费分别为126000万元、156941.20万元和195950.10万元。其中，2006年、2007、2008年中小学生均预算内教育事业费增长分别为普通小学4253.43元、5462.91元、6322.58元、普通中学5475.35元、6914.22元、7696.69元。（如图 2）
10000 元 5000 0 2006年 2007年 2008年 年份 图2 2006年至2008年普通中小学生均预算内支出
数据来源：根据各年珠海市财政总决算资料计算整理
普通小学生均 预算内支出 普通中学生均 预算内支出 其中，普通小学在校生分别为132429人、131478人和131500人。普通中学在校生分别为575人、61975人和90900人。经过计算，珠海市2006年至2008年教育事业费占预算内经费的比例分别是小学预算内教育事业费为44.70%、45.77%和42.43%。中学预算内教育事业费为25.16%、27.30%和35.70%。（如图 3）
50.00% 40.00% 30.00% 20.00% 10.00% 0.00% 2006 2007 年份 2008 小学预算内 教育事业费 所占比例 中学预算内 教育事业费 所占比例
图 3 2006年—2008年基础教育预算内支出所占比例 数据来源：根据各年珠海市财政总决算资料计算整理
珠海市2006年至2008年基础教育预算内教育事业费的逐年增长，但是小学预算内教育事业费占预算内经费的比例在2008年出现下降情况，而中学在这方面则是处于稳步上升的状态。另外，2009年计划安排教育支出6.9亿元，其中推进教育现代化经费500万元，其他项目支出1,185万元。2010年，安排正常经费和基金支出526,000万元，比上年增长22.6%。进一步加大教育事业投入力度，支持城区学校新建、扩建及农村中小学布局结构
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调整，落实“两免一补”资金。
由此可见，珠海市的基础教育经费投入实现逐年增长，且中小学生均预算教育事业费也实现逐年增长。
2、珠海市基础教育支出区域结构
地方教育支出从根本上说取决于当地的经济发展水平与财政实力。珠海市的教育支出区域结构就是珠海市对于各个区在教育支出的转移性支付上的差异构成。根据收集2010年珠海市年度预算执行情况和年度预算草案的报告数据，分别对珠海市香洲区、斗门区、金湾区、万山区、横琴区、高新区以及高栏港区得到的教育转移性支出进行阐述。根据数据显示：2010年珠海市对区转移支付支出12.7亿元，关于教育方面的情况如下：香洲区5.5亿元，占总支出的50%，其中，一般性转移支付支出34,067万元，十二年免费教育专项补助1,200万元，下放中小学等专项补助6,656万元，专项补助支出6,000万元。斗门区2.2亿元，占总支出的21%，其中：一般性转移支付支出11,768万元，教师绩效工资专项补助4,000万元，十二年免费教育专项补助3,000万元。金湾区1.4亿元，占支出的13%，其中：一般性转移支付支出9,363万元，十二年免费教育专项补助800万元。万山区0.5亿元，占总支出的5%。横琴区0.2亿元，占总支出的2%，主要是性补助。高新区0.6亿元，占总支出的6%，其中：一般性转移支付支出3,599万元。高栏港区0.3亿元，占支出的3%，其中：一般性转移支付支出2,404万元。（如图 4）
高新区, 0.6亿 横琴区, 0.2亿 元, 6% 高栏港区, 0.3亿 元, 2% 元, 3% 万山区, 0.5亿 元, 5% 金湾区, 1.4亿 元, 13% 香洲区, 5.5, 50% 斗门区, 2.2亿 元, 21% 香洲区 斗门区 金湾区 万山区 横琴区 高新区 高栏港区
图4 2010年珠海市对各区转移性支出情况
数据来源：珠海市统计调查信息网
根据图表可知，2010年珠海市对区的转移性支付现状是对香洲区的支出最多，安排十二年免费教育专项补助1,200万元，对金湾区的支出为1.4亿元，安排十二年免费教育专项补助800万元。对斗门区的支出为2.2亿元，十二年免费教育专项补助3,000万元。而对于万山区、横琴区、高新区以及高栏港区的支出则明显比其它区少，且在预算中也没有关于十二年免费教育的专项补助。
（三）珠海市基础教育经费的管理现状
在任何时候，教育都是实现社会公平的重要而有效的手段和途径，教育公平是检验社
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会公平的重要尺度，但是，目前的教育支出存在着分配不均，投入总量不足的问题，这些都会制约教育事业的发展，而良好的教育支出，有助于得到的教育目标。下面通过对珠海市基础教育经费管理的现状来分析其存在的不足，进而得出相应对策。
1、基础教育经费管理概况
基础教育经费管理，就是指以投资为主，对中小学教育财政实施管理的制度。[1]珠海市农村义务教育实行“在领导下，由地方负责、分级管理、以县为主”的。也就是县级对农村义务教育负有主要责任，省、地(市)、乡等地方各级承担相应责任，给予必要的支持。其中，市级根据省级的要求，对财力不足、发放财政供养人员工资确有困难的县，给予转移支付，对农村中小学危房改造给予补助。县级调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件等等。2001年起，市财政共投入2亿多元，按省一级学校标准，在金湾、斗门两区建设了7所规范化小学，撤并了33所规模较小、布局分散、办学质量较差的小学，带动了农村薄弱学校改造和学校布局结构调整工作。到2004年，全市共撤并了63所薄弱学校、麻雀学校和教学点，全面完成了薄弱学校的改造，大大推动了义务教育的均衡发展。这说明珠海市加大教育投入，加大薄弱学校改造力度，不断提高办学水平和办学效益，在教育投入效益上，取得良好的成果。
2010年珠海市教育支出8.5亿元，同比增支0.5亿元，增长6.1%。其中：基本支出4.9亿元，专项支出3.6亿元。专项支出包括：十二年免费教育经费5,500万元（另安排补助区支出5,000万元），教育费附加经费5,200万元，还贷支出5,035万元，职业教育支出6,620万元，教育收费成本支出5,100万元，普通教育支出3,828万元，外来工子女免收借读费补助1,250万元，进城务工人员子女免学杂费800万元，支援揭阳中职教育经费支出700万元，推进教育现代化经费500万元，其他项目支出1,2万元。
2010年市本级转移性支出16亿元，对区转移支付支出12.7亿元。香洲区十二年免费教育专项补助1,200万元，下放中小学等专项补助6,656万元，专项补助支出6,000万元。斗门区教师绩效工资专项补助4,000万元，十二年免费教育专项补助3,000万元。金湾区十二年免费教育专项补助800万元。万山区其他专项补助197万元。横琴区0.2亿元，主要是性补助。高栏港区其他专项补助117万元。其他专项补助2亿元，其中：教育费附加补助7,800万元。
由此看来，珠海市在基础教育经费的管理方面是落实了国家的规定，实现了对地方各级的转移支付以及专项补助，不仅有利于调动地方对举办教育的积极性，而且也有利于珠海市对基础教育的宏观。 __________________________
[1]孙国英 许正中 王铮：教育财政：制度创新与发展趋势，北京：社会科学文献出版社，2002.
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二、珠海市财政对基础教育投入所存在问题的原因分析
根据珠海市统计局数据分析，可了解珠海市财政对基础教育支出大体上是逐年增长的。但是，仍然存在不少问题。具体表现在以下几个方面：
（一）总量方面存在的问题及其原因
无论是从珠海市每一年的预算执行情况，或是从预算内教育支出的草案，我们是看到了对教育越来越重视，而且也在很大程度上也取得了一定的成果。但是，在财政对基础教育投入的总量来看，还是存在着一定的问题。
1、教育财政支出的总额偏低，基础教育投入的总额也偏低
表现为一是教育财政支出占GDP的比重低。教育投入规模可以反映出国家或是一个城市对教育的重视程度，而衡量教育投入水平，国际上通常用在财政中的教育经费支出占GDP的比例来考察。从上面的表1也可以看出，珠海市对教育的投入是在逐年大幅度提高，但是我们也看珠海市GDP的增长情况，在总体来看教育支出的增长远远低于GDP的增长。而颁布的《中国教育改革和发展纲要》中提出财政性教育支出要占GDP的4%，根据上述的表1和如图5
教育支出/GDP10.00%8.00%6.00%4.00%2.00%0.00%教育支出/财政总支出2006200720082009图5 2006年-2009年教育支出占财政总支出比例所示，珠海市教育数据来源：根据珠海市各年财政总决算资料计算整理
财政支出水平远未达到纲要的标准。2006年教育支出为3.3亿元，占GDP的0.44%，而2009年教育支出为8.7亿元，全市GDP为1037.69亿元，比例为0.84%。GDP高速增长，但是教育财政支出的总额缺失在里面的比例是越来越小的比例，同样的基础教育支出也是占很少的比重。一般来说，经济发展水平越高，教育支出占GDP也重也就越大，但是我们看到的情况却是相反。二是叫教育财政支出占财政财政总支出的比例。如图所示，其比例总体上来说是趋于上升，但是与规模庞大的财政总支出相比，教育财政支出的却在不断呈减少的趋势。在珠海市财政总支出的不断上升的基础上，基础教育支出的比重相比之下却是有“缩水”的危险。
2、总量投入不足的主要原因
第一，根本原因在于财政困难财力不足。关于这个原因也涉及到我国在基础教育方面的教育经费负责问题。财政拨款的那方面主要是负责高等教育，而基础教育方面则是由乡镇等各自负责。而像珠海市的地方财政支出需要负责很多方面，基础建设、社会保障等，而且重复建设、机构臃肿，这些都增加了财政支出的浪费，资源的铺张浪费，从而不足够的财力导致对教育的投入不足。而且我们也知道珠海市在广东省的发展定位一直都很模糊，只是近年来确定是“生态发展”这一定位。在此之前，也由于定
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位的模糊，珠海市经济发展并没有深圳、东莞、广州等城市那么繁荣，而珠海的GDP也是在广东省排倒数第二。相对于其他的城市来说，珠海的经济不是很繁荣，因此也就导致了在教育这一方面的投入力度不够大。
第二，教育结构不合理也是重要的原因。教育财政支出首先应该保证教师工资和基本的公用经费，而不是搞基本建设、设备采购及其他形象工程。有些地方却是在条件不具备的情况下搞一些信息化达标、远程教育、示范工程等等，这些都是耗资大、成效却很少。 第三，教育投入的指导思想没有处理好，即是公平优先还是效率优先的问题。有些较贫困地区，如珠海西部；教育财政支出培养出来的人才都跑到发达地区就业，这一定程度上影响了其增加投入的积极性。而且贫困地区财政承担的教育成本过高，超出其财力可能。因此，对于基础教育，应当体现公平优先的原则。
（二）珠海市财政对基础教育的支出结构不合理
良好的教育环境向来是珠海人的骄傲。从2006年获评省“教育强市”，到2007年在全国率先实行 “12年免费教育”，珠海教育的发展速度有目共睹。而教育环境的优化归根结底就是珠海市财政对教育的投入力度加强。但是，在基础教育结构方面仍存在不少问题，具体表现为以下方面：
1、教育支出的内部结构分配不合理
从教育经费的用途来说，教育支出包括教育事业费支出和基本建设支出，虽然珠海市逐年加大对基础教育的投入，但是，仍存在不足。在教育支出内部结构的现状中，2006年至2008年中小学的预算内教育事业费虽然在总量上是逐年增长的，2006年至2008年中小学预算内教育事业费为880272869.72元、1146761265.48元和1531048391元，但是，中小学预算内教育事业费占预算内教育经费的比例增长速度缓慢，甚至在2008年，小学预算内教育事业费占预算内教育经费的比例比2007年的低，总体呈下降趋势。（如图-6）
50.00% 比例 0.00% 2006年 2007年 年份 2008年 小学情况 中学情况 图 6 2006年—2008年中小学预算内教育事业费占预算内经费的比例 数据来源：根据各年珠海市财政总决算资料计算整理
教育事业费应当是教育支出的最主要部分，反映了一个地区教育支出情况，也进一步体现出一个地区教育经费对于教师工资支付和改善办学条件的具体情况。而珠海市的教育事业费主要考虑支付教师的工资福利，但是在工资福利不变或者提升而教育事业费下降的
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情况下，很显然，珠海市用于支付基础建设的费用是很少的，这不利于珠海市西部设施条件不太好的中小学的教学质量的改善，从长远的角度看，也是不利于基础教育的长足发展的。
2、教育支出的区域结构分布不均衡
珠海建设30年，东西部地区的发展程度存在差距，受经济发展水平影响，珠海市教育呈现“东强西弱”的不平衡局面。调查显示，与东部主城区相比，西部地区在办学条件、教师素质、教育质量等方面仍存在一定的差距。而最主要的原因还是由于财政对各区的支付程度不一样。
对于经济相对落后的西部来说，教育经费对财政的依赖性很大，而偏偏财政收入增长缓慢，使得经费严重短缺，这样又进一步加大地区间教育投入的差距。西部金湾、斗门两区的教育与市中心区形成了强烈的反差，在西部农村地区，由各村投资建设的学校因财力有限，多是低档次，小规模，大部分学校在校生只有200-300人，由于学校基础设施落后，很难吸引有水平的师资，整个西部教育素质普遍低下，2000-2009年，市本级财政投资4.8亿元在西部地区新建了7所规范化小学和2所普通高中。
而处于珠海东部地区的香洲区，在2002年5月香洲提出创建教育强区前，为响应教育强市的号召，香洲区早在2002年就加大财政投入，金钟小学和侨光小学等一批长期曝晒在阳光下的“烂尾学校”不仅在2002年夏季迅速竣工开学，而且在开学伊始就相继晋升为市、区一级学校，全区已有30所公办学校成为等级学校，其中省一级学校6所、市一级学校15所、区一级学校9所，占全区公办学校总数的85.7％。这是香洲区对于基础教育的投入加大的成果。
除此之外，在2010年珠海市对各区的财政转移支付上也存在差距，进而也加大了各区对本区教育经费的支付差距。2010年市本级转移性支出16亿元，其中：香洲区5.5亿元，斗门区2.2亿元，金湾区1.4亿元。从区域的投入看，东部地区投入最多，并从东到西部递减，这就导致了各区对于基础教育的投入力度存在差距，造成珠海市区域基础教育师资分配不均衡，农村和城区中小学硬件设施条件有较大差异，西部教育水平远远落后于东部地区。
3、户籍成为外来人口享受教育优惠的门槛
珠海在全国率先实施12年免费教育，珠海市十二年免费教育的免费对象包括下列学生：一、具有本市户籍且就读市内公办普通中小学、中等职业学校(含职业高中、中专、技工学校)的学生；二、经核准作为农村免费义务教育对象的代耕农民(含渔民)子女；三、复读的学生不予免费。
毫无置疑，对于珠海本地居民而言，12年免费教育是一件惠及民生的大事。如此一来，不仅可以减轻珠海市居民的经济负担，对于生活在珠海市农村地区的农民、城镇下
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岗失业人员来讲、更是雪中送炭的创举。
但是，对于非珠海本地户口而又长期居住在珠海市的农民工而言，由于户籍的影响。使他们不能够享受珠海市12年免费教育制度与九年义务教育中的优惠，他们的子女的学费明显比本地户口学生高。如表 3所示：
表3珠海市市区(各功能区)公办中小学收费标准表
市区（含市直属和各功能区） 书杂费、学费 农村学校 书杂费、学费 省一级 市一级 区一级 未评级 市一级 区一级 未评级 小 普通生 学 借读生 初 普通生 中 借读生 0 340 0 520 0 320 0 480 0 300 0 450 0 280 0 400 0 —— —— —— 0 240 —— —— 0 218 —— —— 数据来源：珠海市教育局网站
根据上述数据显示，不仅非珠海本地户口的居民所交的学费比珠海本地居民稍高，而且，根据不同区域，借读生所交的钱也是不同的，这对于非珠海户籍而又长期居住在珠海的农民工或者职工来说，是有欠公平的，因为无论是珠海市本地人还是非珠海本地居民，在珠海找工作，为珠海所做的贡献在大体上是相当的，但是在优惠方面，却得不到相同的优惠。另外，也存在着一种情况就是有些低收入家庭不是居住在珠海，而是居住在临珠海较近的地区，为了让自己的孩子得到较好的教育，供自己的孩子来珠海的中小学念书，但是因为户籍的原因，使得他们的孩子无法享受珠海的优惠，也造成了一定的家庭经济负担，甚至有的贫困家庭的孩子因为付不起学费而不能完成学业。
（三）珠海市基础教育经费管理不完善
我国实行分税制财政管理，分税制是指在国家各级之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和分税制财权相统一的原则，结合税种的特性，划分与地方的税收管理权限和税收收入，并辅之以补助制的预算管理模式，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观较为成功的做法。[1]毫无置疑，“分级管理，以县为主”的基础教育投入经费增强了地方对于教育经费的统筹和综合的能力，有助于解决贫困乡镇教育均衡发展的问题。但是，也存在着一些问题，从珠海市基础教育投入的状况来看，目前珠海市基础教育经费管理仍存在发展的薄弱环节，具体表现在以下方面：
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[1]王振宁：完善我国现行财政管理研究，大连：东北财经大学出版社，2008.
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1、基础教育经费管理的财权与事权分离
珠海市现行的基础教育投资是分级办学，“分级管理”的模式，珠海市各区成为筹措基础教育经费的直接承担者，上级（主要是省级）除了在业务上对基础 教育的实施进行统一管理和指导外，只对中、小学教育提供少量专项补助。而珠海市财政则根据各区教育方面在年初预算编报中需要的资金，进行配套专项补助资金。但是，把基础教育的投资支出全部交给下级，也就相当与把实施基础教育的责任和义务全部交给了下级，因为各区的发展程度不同，各区所能支付的教育资金也是不同的，而对于珠海市西部地区来说，由于经费来源渠道狭窄，且自身的经济发展实力不强，地方将责任推给了乡级，基础教育的支出责任层层下推，使得最低层级的承担了基础教育支出的责任，这就造成了各区之间、校际之间在办学条件、教师素质、教育质量等方面仍存在一定的差距，并且，相对贫困落后的地区的基础教育也不能得到有效的投资保障。这在一定程度上也反应出教育支出的不公平，也就是地方财力跟责任的不对称。
2、转移支付制度不完善
正是因为当前存在事权与财权的不平衡问题，因此我们国家实行转移支付制度。在基础教育方面，珠海市实行转移支付制度，也就是上级对下级实行转移支付，但是，珠海市财政对于教育转移性支付的资金管理分配也存在一些问题，表现为专项补助项目设置过多，投向分散。2007年度市本级专项转移支付2.69亿元，项目设置多达93项，多数为社会保障补助项目，部分专项资金金额小。经统计，香洲、斗门、金湾区收到市财政专项转移支付资金在10万元以下的项目共65项，平均每个补助项目金额仅为5万元左右。
另外，市本级对于各区的转移支付也存在不均等的现象，这涉及到公平的问题。首先是针对珠海市市区与农村中小学所得到的教育资金方面。由于分权制的影响，各个去分管自己区的教育事业，各区的经济发展水平不同，对教育的支出也不同，并且，珠海市对于教育的专项补助方面，也没有做到均等化。（如图 7）
香洲区教育专项补助斗门区教育专项补助金湾区教育专项补助万山区其他专项补助横琴区性补助高栏港区其他 专项补助高栏港区,117万元横琴区, 2000万元教育费专项补助, 7800万元香洲区,13856万元万山区, 197万元金湾区, 800万元斗门区, 7000万元图 7珠海市2010年对区教育专项补贴情况 助从以上数据显示，在专项补助方面，没有实现均等的理想化程度，使得珠海市落后地
数据来源：珠海市统计调查信息网 第 12 页 共 17 页
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区的财力同样薄弱，面对本地方逐年增长的基础教育经费需求，现有的财政经济实力根本无法进行解决。
其次，是对于公立学校与民办学校的支持力度方面。珠海市对于民办学校招生和师资培训有给一定的补贴，但是12年免费教育针对公立中小学，相应的珠海市的资金设备都是投向公立中小学，而民办教育是对公办教育的重要补充，但是在财政资金的支持力度方面，远远低于公立中小学。
最后，是针对流动人口与本地居民的优惠上。由于户籍制度的影响，户籍是我国城乡分野的二元教育结构形成的根本社会制度，也是造成流动人口子女义务教育公平问题的直接原因。珠海市的城市基础教育投入没有充分考虑到流动人群的利益。随着广大农民纷纷进城务工就业。农民工子女教育问题日益突出。珠海市对于本地居民实行12年免费教育，而对于外来学生要收取借读费，这对于家庭经济情况困难的借读生而言，是会造成一定的经济负担的。
3、基础教育经费预算不健全，预算约束软化
珠海市2007年预算执行教育支出6亿元, 完成预算的78%，增长38.7%。2008预算教育支出6.9亿元，预算执行教育支出8.1亿元, 完成预算的117.6%，增长35%。2009预算教育支出6.9亿元，2009预算执行教育支出8.7亿元，完成预算的110.4%，增长8.4%。由此看来，自2007年珠海市实行12年免费教育开始，在财政预算管理上，珠海市能够合理地安排执行进度，保障其时效性。但是，在预算上，仍存在不健全的问题，这是由于分权制下的财政管理的影响。各区普遍未将专项转移支付资金纳入预算编制，缺乏预算约束力。审计发现，除香洲区外，金湾、斗门及各功能区对2007年度省、市下达的教育费附加、中小学免费教育补贴经费、最低生活保障金等每年较为固定的专项转移支付资金未编入年初预算，预算编报不完整。
这是因为我国的支出预算在执行的过程中，增加支出的随意性很大，不能准确地反映实际情况。另外，从的预算编制而言，预算支出科目设置过粗，过于模糊，在编制教育经费预算上很难反映教育部门对经费的需求，即使规定的教育经费也要由财政和计划部门负责分配，也对财政的监管带来极大的困难，在财政监管不足的情况下，也会出现乱支、挪用、浪费等不良现象，致使财政资金使用效率低下。
4、基础教育经费的配置不合理，使用效率低
世界银行专家认为，质量评价最好是实行对于过程和结果的测评。建议在使用投入性指标时开发教育成果产出性指标，比如识字率、中小学在校生、能够中学毕业的适龄人口比例等。产出指标的重要性在于，成果不仅取决于资金投入，还在于教育系统的良好操作，提醒学校提高办学效率，也为地方的支持提供了依据。同时，产出指标能够正面地鼓励提高效益。
在基础教育资金的使用效率上，存在的问题主要体现在珠海市农村地区与市区中小学
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的差距，主要表现在以下几方面：一、农村学校教师待遇与市区教师差别大。在某些农村地区，甚至仍存在拖欠教师工资问题。以高栏港区为例，2010年财政支付高栏港区0.3亿元，其中，为全区教职工补发工资1.54亿元。而香洲区早在1998年全区教师工资水平已高出公务员平均水平10%以上，名副其实成为高学历、高水平、高工资的“三高”阶层。二、部分农村学校正常运转、维修、实施信息化难。虽然近年来珠海市对西部进行教育的大力支持，但由于目前农村地区的义务教育发展不均衡，中小学的硬件设施仍存在不足，特别是信息化方面的建设，然而，位于珠海市东部的香洲区全区努力实行教育技术现代化，如今，全区中小学常规电教设备已全部配齐，全区共有各类校园网18个,配备了68间计算机室和综合电教室，26间语音室；全区中小学电教覆盖率学科达100%。
珠海市义务教育发展不均衡问题仍然存在。表现在各区之间、校际之间在办学条件、教师素质、教育质量等方面仍存在一定的差距；城乡、区域以及学校之间的教育发展存在与教育公平不相适应的差距。农村学校在办学理念、办学条件、生均投入、教师水平、教育质量、校园文化等方面都亟待提高。
三、 完善珠海市基础教育投入的对策建议
综观前文对珠海市基础教育投入现状和其存在问题的分析，我们对此提出几条对策的思路：
（一）从总量上加大对基础教育的投入
即提高教育经费的支出的比例（包括教育支出在GDP和财政总支出的比例），同时巩固在教育投资中的主体地位和主导的作用。
具体表现在：要加大对教育经费投入，发展经济是根本。而从财政收入这一角度分析来看，一方面要努力增加财政收入，同时提高经济增长的质量与效益，减少一些普遍存在的生产性浪费和行政性浪费的现象。另一方面要建立和完善公共财政，调整财政支出结构，在财政支出结构中真正体现出教育优先和适度超前发展的方针。而在我国各个地方中，对于生产性建设项目的投资，仍然是一个较大的数目，这必然会影响像珠海市地方对基础教育的投入。在财政总支出中，安排的财政支出是不同的，如行政管理费这一方面的支出往往是有较强的“刚性”，因此教育经费支出就常常会处于相对比较“软”的地位。当财政资金面临紧张时，行政管理费和教育经费支出就会出现互挤的情况，而最终让步的却往往是教育的支出。
（二）改善财政对基础教育的支出结构
通过对基础教育支出结构存在的问题的分析，我们知道，结构也是影响基础教育投入的重要原因。因此，我们提出以下具体的措施：
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1、对于珠海西部落后贫困地区，以“低保”理念，建立地方对基础教育投入的长效机制。
“低保”主要是指在基础教育阶段学校为完成国家规定的对所有适龄儿童、少年应达到的教育目标，所需办学条件的最低经费投入保障。[1]这将有利于解决珠海基础教育支出区域的不平等。而实现“低保”制度的的核心就是在于分担比例的确定，因此需要明确珠海市和乡镇间应该承担的比例。“低保”制度的财政支出分担机制的建立，绝不是短期的“突击行为”，而是“长效机制”，即珠海区域、城乡间基础教育差距仍在，尤其是贫困阶层的存在，基础教育财政“低保”制度就必然存在并将长期发挥作用。
2、改革城乡区域学校教育经费拨款方式，实现教育资源共享。
均衡拨付区域间基础教育生均经费，从而来促进不同区域间学校办学条件的均衡化。而目前北京、上海已在按这种方式来进行改革。可采用逐步推进的方式，要均衡地发展可以首先在区县范围里进行，再在市内取得突破。此外为了促进基础教育的均衡发展和区域间教育质量的提高，教育资源共享制度也需要进一步完善。教育资源的整合和共享也是办学条件均衡化的表现，因此促进优质教育资源的共享，也可以改善区域间基础教育的差距，带动基础教育的均衡化的提升。
3、完善解决流动人口子女的就学问题的制度。
首先，解决流动人口子女就学问题是的义务；其次，这个问题早解决和晚解决将导致不同的结果。珠海市是实行十二年免费教育，但是在流动人口子女这方面仍不能得到很好的解决。户籍制度导致的像农民工这样流动人口的子女的就学问题，实质就是反映出教育经费投入的问题。因此我们认为“与流入地双主体投入”是解决问题的 最佳途径。即主要由流入地（珠海市）负责，给予一定的补助。
（三）对于基础教育经费投入和管理方面的对策，具体的有：
1、建立能够促进效率和均等化的转移支付体系。
对于责任来说，应该建立起多层级的责任体系，而不是仅仅明确交给地方。从现实情况来看，转移支付的规模过小，真正具有平衡作用的规范性的转移支付的资金规模就更小，而且力度也不够；转移支付的方案透明度不够，资金安排也存在严重的随意性，缺乏法制化管理。对于基础教育，现有的转移支付制度并没有起到使基础教育财政保障上的总量充足以及调节地方不均衡的作用，没有对地方产生更多地投入基础教育应有的激励作用。
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[1]吴中宇：社会保障学，武汉：华中科技大学出版社，2004.
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因此，应该采取的措施有：一是完善分税制，完善一般性无条件转移支付制度，建立省际之间、市级、县际之间的教育支付框架，促进地方教育提供能力的均等化；二是要将分税制财政关系用法律形式加以明确，明晰其公共支出责任，改变财力集中在上，事权承担在下的分配格局；三是建立专项基础教育财政转移支付制度，重点解决办学、教学条件的改善等问题。
2、以财政拨款为支柱，改革教师工资制度，建立农村教师的培训保障机制。
首先，对于基础教育的配置不合理，使用效率低，师资方面就是一个很好的表现。教 师是学校的第一资源，要使教师流动，合理、良性地流动，让优秀的师资资源合理地得到 分配，这就需要进一步完善教师工资制度，促进教师工资的规范化。缩小校与校、不同区域间教师工资差距。如在法国等不少的国家，不同地区不同学校同级同类的教师拿一样的财政工资。这样就有利于降低市区与农村学校在教师资源方面的差距。
其次，建立农村教师的培训保障机制，并对税费改革后工资没有着落的民办教师也应该有相应的转移支付或上级拨款来弥补，因为毕竟民办教师在目前贫困地区还是主要的师资。出资对农村教师进行再培训，通过与市区内较好学校的师资进行轮换，当然这也需要一个有效的激励机制来辅助，这样一方面可以促进优秀教师资源的合理流动，也改善了区域间基础教育的水平。
四、 结论
百年大计，教育为本。基础教育就是整个教育的关键部分，珠海市在教育方面的目标是建立教育强市坚持“办人民满意的教育为宗旨”。近年来，不断地加大对教育的投入，特别是对西部落后地区基础教育的投入，珠海市率先举办十二年免费义务教育，这是一项惠民的。今年是贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（２０１０－２０２０年）》的第一年，全国教育工作会议和《教育规划纲要》明确提出２０１２年实现国家财政性教育经费占国内生产总值４％的目标，我们通过对珠海市基础教育支出现状的研究，也进一步地了解到珠海市在教育方面的相关举措，珠海市逐年加大对教育总量的支出力度，这体现出了珠海市在提高教育投资方面的努力程度。当然，也发现了其存在的不足之处， 因此，我们认为珠海市应当努力解决其存在的问题，实现教育的效率与公平同步，真正办好让人民满意的教育。我们也相信，珠海市会成为一个教育强市，开启中国先进教育的新征程。
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参考文献
[1]陈鸣 朱自峰：中国教育经费论纲，北京：编译出版社，2008. [2]何振一 阎坤：中国财政支出结构改革，北京：社会科学文献出版社，2000. [3]费菊瑛：改善义务教育投资研究，广州：中山大学出版社，2007. [4]于海峰 姚凤民：公共财政学，广州：华南理工大学出版社，2005.
[5]孙国英 许正中 王铮：教育财政：制度创新与发展趋势，北京：社会科学文献出版社，2002.
[6]王振宁：完善我国现行财政管理研究，大连：东北财经大学出版社，2008. [7]吴中宇：社会保障学，武汉：华中科技大学出版社，2004. [8]珠海市统计信息网：http://www.stats-zh.gov.cn/
[9]珠海市财政局：http://www.zhcz.gov.cn/ZHFinanceWeb/default.jsp [10]珠海市审计局：http://www.zhaudit.gov.cn/
[11]珠海年鉴编委会, 《珠海年鉴》, 珠海出版社,2001年—2007年. [12]广东年鉴编委会，《广东统计年鉴-2010》，中国统计出版社，2010年.
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